Luận văn Thạc sĩ Quản lý kinh tế: Hoàn thiện công tác kiểm soát chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách nhà nước qua phòng Giao dịch Kho bạc Nhà nước Lạng Sơn

Chia sẻ: Sosua999 Sosua999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:0

Thêm vào BST

Báo xấu

26
lượt xem 2
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài nhằm lý luận về quản lý chi ĐTPT từ nguồn vốn ngân sách nhà nước qua KBNN, kế thừa các kết quả nghiên cứu, luận văn đi sâu nghiên cứu, tập trung phấp tích, đánh giá thực trạng và những hạn chế của hoạt động kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn ngân sách nhà nước.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý kinh tế: Hoàn thiện công tác kiểm soát chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách nhà nước qua phòng Giao dịch Kho bạc Nhà nước Lạng Sơn

LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của bản thân Tôi. Các kết quả nghiên cứu và các kết luận trong luận văn là trung thực, không sao chép từ bất kỳ một nguồn nào và dưới bất kỳ hình thức nào.Việc tham khảo các nguồn tài liệu (nếu có) đã được thực hiện trích dẫn và ghi nguồn tài liệu tham khảo đúng quy định. Tác giả luận văn Hoàng Lê Cường i
LỜI CÁM ƠN Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc và chân thành tới PGS.TS. Nguyễn Xuân Phú đã chỉ bảo, hướng dẫn và giúp đỡ tôi rất tận tình trong suốt thời gian thực hiện và hoàn thành luận văn thạc sỹ của mình. Tôi xin trân trọng cảm ơn Trường Đại học Thủy Lợi, Khoa sau Đại học là cơ sở đào tạo, đã tạo mọi điều kiện thuận lợi và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian nghiên cứu và thực hiện luận văn. Xin gửi lời cảm ơn đến Kho bạc Nhà nước tỉnh Lạng Sơn, Phòng Giao dịch Kho bạc Nhà nước Lạng Sơn và các cơ quan, cá nhân đã giúp đỡ tôi về nguồn tư liệu phục vụ cho việc thực hiện đề tài. Cuối cùng xin cảm ơn gia đình, những người thân và bạn bè, đồng nghiệp luôn động viên, ủng hộ, giúp tôi tập trung nghiên cứu và hoàn thành bản luận văn thạc sỹ của mình. Lạng Sơn, tháng 10 năm 2017 Tác giả luận văn Hoàng Lê Cường ii
MỤC LỤC DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ ............................................................................................vi DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU................................................................................. vii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................. viii MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC................ 4 1.1 Tổng quan về kiểm soát chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN ......................... 4 1.1.1 Khái niệm, nội dung kiểm soát chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN ... 4 1.1.2 Phân loại vốn NSNN ...................................................................................... 6 1.1.3 Các hình thức kiểm soát chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN .............. 8 1.1.4 Vai trò của kiểm soát chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN ................ 10 1.2 Nội dung kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua KBNN ........................... 11 1.2.1 Sự cần thiết phải kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua KBNN .... 11 1.2.2 Yêu cầu đối với hoạt động kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua KBNN .................................................................................................................... 13 1.2.3 Nội dung kiểm soát chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN qua KBNN 14 1.2.4 Quy trình kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua KBNN ................ 24 1.3 Tiêu chí đánh giá kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN.................................. 33 1.4 Những văn bản pháp lý liên quan đến kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN . 34 1.5 Kinh nghiệm kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN của một số nước trên thế giới và bài học cho Việt Nam ........................................................................................ 34 1.5.1 Kinh nghiệm kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN của một số nước trên thế giới ............................................................................................................ 34 1.5.2 Những bài học kinh nghiệm có thể áp dụng cho kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua KBNN ở Việt Nam. .......................................................... 38 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 .............................................................................................. 39 CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI ĐTPT TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA PHÒNG GIAO DỊCH KHO BẠC NHÀ NƯỚC LẠNG SƠN ......................................................................................................... 40 iii
2.1 Khái quát đặc điểm kinh tế - xã hội của tỉnh và mô hình tổ chức của Phòng giao dịch KBNN tỉnh Lạng Sơn ............................................................................................ 40 2.1.1 Khái quát đặc điểm kinh tế - xã hội tỉnh Lạng Sơn...................................... 40 2.1.2 Mô hình tổ chức của Phòng giao dịch KBNN Lạng Sơn ............................. 42 Lãnh đạo Phòng Giao dịch ............................................................................................ 45 2.2. Thực trạng kiểm soát chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN qua phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn ................................................................................................... 46 2.2.1 Tình hình kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua Phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn thời gian qua (2013-2016) ........................................................ 46 2.2.2 Thực trạng kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua Phòng Giao dịch KBNN tỉnh Lạng Sơn giai đoạn (2013 – 2016) .................................................... 47 2.3 Phân tích các tiêu chí đánh giá kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn ............................................................................... 53 2.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua Phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn .......................................................................................... 54 2.5 Đánh giá thực trạng kiểm soát chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN qua phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn .......................................................................................... 55 2.5.1 Những kết quả đạt được ............................................................................... 55 2.5.2 Một số tồn tại hạn chế và nguyên nhân ........................................................ 57 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 .............................................................................................. 60 CHƯƠNG 3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CHI ĐTPT TỪ NGUỒN VỐN NSNN QUA PHÒNG GIAO DỊCH KBNN LẠNG SƠN NHỮNG NĂM TỚI . 62 3.1 Mục tiêu, định hướng về hoàn thiện kiểm soát chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN qua phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn............................................................. 62 3.1.1 Mục tiêu........................................................................................................ 62 3.1.2 Định hướng ................................................................................................... 63 3.2 Một số giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn giai đoạn 2013 – 2016 và tầm nhìn đến năm 2020 ......... 65 3.2.1 Giai đoạn chuẩn bị dự án.............................................................................. 71 3.2.2 Giai đoạn thực hiện dự án ............................................................................ 76 3.2.3 Giai đoạn kết thúc dự án .............................................................................. 78 3.2.4 Nâng cao nghiệp vụ ...................................................................................... 79 3.2.5 Giải Pháp khác ............................................................................................. 82 3.3 Những điều kiện thực hiện giải pháp ...................................................................... 84 iv
3.3.1 Về các căn cứ pháp lý ................................................................................... 84 3.3.2 Về đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho hệ thống KBNN ................................ 84 3.3.3 Về nguồn nhân lực........................................................................................ 85 3.3.4 Các điều kiện khác........................................................................................ 86 NHẬN XÉT VỀ CÁC GP VÀ BIỆN PHÁP:................................................................ 87 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 .............................................................................................. 88 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ....................................................................................... 89 1 KẾT LUẬN ................................................................................................................ 89 2 KIẾN NGHỊ ................................................................................................................ 90 v
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ Sơ đồ 1.1 Quy trình giao dịch một cửa kiểm soát hợp đồng tạm ứng và hợp đồng thanh toán nhiều lần (trừ lần thanh toán cuối cùng)................................................................ 27 Sơ đồ 1.2 Quy trình giao dịch một cửa kiểm soát chi ĐTPT đối với công việc, hợp đồng thanh toán 1 lần và lần thanh toán cuối cùng của hợp đồng thanh toán nhiều lần31 Sơ đồ 2.1 Mô hình cơ cấu tổ chức Phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn ........................ 45 vi
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 2. 1 Tình hình kiểm soát chi ĐTPT vốn NSNN qua Phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn giai đoạn 2013 - 2016 ................................................................................... 50 Bảng 2. 2 Vốn đầu tư đã kiểm soát thanh toán của NSNN qua Phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn giai đoạn 2013 - 2016 ................................................................................... 51 vii
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT (Xếp theo thứ tự A, B, C của chữ cái đầu viết tắt) BQLDA Ban quản lý dự án CĐT Chủ đầu tư DA Dự án ĐTPT Đầu tư phát triển KBNN Kho bạc Nhà nước KSC Kiểm soát chi KSTTVĐT Kiểm soát thanh toán vốn đầu tư NSNN Ngân sách nhà nước TABMIS Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc TKTG Tài khoản tiền gửi UBND Ủy ban nhân dân XDCB Xây dựng cơ bản viii
MỞ ĐẦU 1 Tính cấp thiết của đề tài Với điều kiện kinh tế nước ta hiện nay, khi nguồn thu ngân sách còn nhiều hạn chế, vay nợ nước ngoài ngày càng tăng để đầu tư cơ sở hạ tầng cho phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Chi ĐTPT luôn được xem là nhân tố quyết định đến sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Chính vì thế việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN cho ĐTPT là mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà nước và các cấp, các ngành. Trước những yêu cầu cấp bách cần phải hoàn thiện cơ sở pháp lý của hoạt động quản lý NSNN, ngày 25/06/2015, tại kỳ họp thứ 9, khoá XIII, Quốc hội đã thông qua Luật NSNN (sửa đổi). Đây là một đạo luật quan trọng tạo bước ngoặt mới trong quản lý NSNN theo hành lang pháp lý mới đầy đủ và đồng bộ hơn, phù hợp với tình hình thực tế hiện nay, xu hướng hội nhập quốc tế, góp phần quan trọng vào tiến trình cải cách tài chính công theo hướng hiện đại. Luật NSNN được xây dựng trên cơ sở kế thừa và phát huy những ưu điểm, khắc phục những hạn chế của Luật NSNN năm 2002, với mục tiêu quản lý thống nhất, có hiệu quả ở tất cả các khâu lập, chấp hành, quyết toán, kiểm tra NSNN. Ngoài ra, Luật cũng quy định rõ về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước các cấp trong lĩnh vực quản lý NSNN. Trong bối cảnh chung của đất nước, thực hiện kiểm soát chi NSNN qua KBNN theo Luật NSNN hiện hành, tỉnh Lạng Sơn đã có nhiều chuyển biến tích cực trong hoạt động quản lý vốn NSNN trên địa bàn. Cân đối thu, chi ngân sách tỉnh ngày càng vững chắc và ổn định, mọi khoản chi NSNN của các đơn vị đều được kiểm tra, kiểm soát và dần đi vào nề nếp. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được thì việc quản lý, sử dụng các khoản chi NSNN ở tỉnh Lạng Sơn thông qua kiểm soát chi tại KBNN vẫn còn bộc lộ nhiều mặt yếu kém và hạn chế. Hiệu quả các khoản chi ngân sách còn thấp; vẫn diễn ra tình trạng chi đầu tư còn dàn trải, thiếu tập trung, khống khối lượng dẫn đến lãng phí, thất thoát NSNN, v.v... Mặt khác, cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN hiện hành tuy đã được sửa đổi, bổ sung, nhưng vẫn còn những tồn tại, làm hạn chế hoạt động của NSNN và tạo ra tình trạng lỏng lẻo, phá vỡ kỷ luật, kỷ cương tài chính của Nhà nước. Xuất phát từ thực trạng đó, đề tài: “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi 1
đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách nhà nước qua phòng Giao dịch Kho bạc Nhà nước Lạng Sơn” được nghiên cứu nhằm khắc phục những hạn chế nêu trên. 2 Mục đích nghiên cứu của đề tài Trên cơ sở lý luận về quản lý chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua KBNN, kế thừa các kết quả nghiên cứu đã có, luận văn đi sâu nghiên cứu, tập trung phân tích, đánh giá thực trạng và những hạn chế của hoạt động kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua hệ thống Phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn. Từ đó, rút ra những nguyên nhân và đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện và nâng cao chất lượng hoạt động kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua hệ thống Phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn nói riêng, hệ thống KBNN nói chung trong thời gian tới. 3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài a Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hoạt động kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua hệ thống Phòng Giao dịch KBNN, bao gồm việc quản lý, kiểm soát và thanh toán các khoản chi NSNN tại Lạng Sơn. b Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu của luận văn chủ yếu là tổ chức thực hiện kiểm soát, thanh toán các khoản chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua hệ thống Phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn. 4 Phương pháp và nội dung nghiên cứu của đề tài a Về phương pháp nghiên cứu Luận văn đã sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu như: Thống kê, phân tích kinh tế, so sánh đối chiếu. b Về nội dung - Chương 1: Cơ sở lý luận về kiểm soát chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước. - Chương 2: Thực trạng kiểm soát chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN qua phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn. 2
- Chương 3: Giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN qua phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn những năm tới. 5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài a. Ý nghĩa khoa học: Góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề về cơ sở lý luận, thực tiễn về chi NSNN, kiểm soát chi đầu tư phát triển qua KBNN. Luận văn có thể làm tài liệu nghiên cứu, giảng dạy và học tập b. Ý nghĩa thực tiễn: Đánh giá sát thực trạng công tác kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua hệ thống Phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn. Trên cơ sở đó đề xuất quan điểm và giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua hệ thống Phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn, nhằm nâng cao vai trò, trách nhiệm trong quá trình quản lý, sử dụng kinh phí của các cấp chính quyền và các đơn vị sử dụng NSNN. Góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả chi NSNN, ngăn chặn sự lãng phí, tham ô, gây tổn hại đến công quỹ của Nhà nước. 6. Kết cấu của đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua Kho bạc Nhà nước. Chương 2: Thực trạng Kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn Chương 3: Giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua phòng Giao dịch KBNN Lạng Sơn những năm tới 3
CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1 Tổng quan về kiểm soát chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN 1.1.1 Khái niệm, nội dung chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN a. Khái niệm Chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN là việc sử dụng nguồn vốn được hình thành từ NSNN cho hoạt động đầu tư. Đó là một bộ phận trong tổng nguồn vốn ĐTPT toàn xã hội. Chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN thường chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu đầu tư hàng năm và được sử dụng vào các công trình có tính chất trọng điểm quốc gia, các công trình có khả năng thu hồi vốn thấp, các công trình mang tính chất chiến lược dài hạn. Hiệu quả chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN không chỉ là chỉ tiêu phản ánh lợi ích về mặt kinh tế - xã hội thu được thông qua hoạt động đầu tư, mà còn là chỉ tiêu phản ánh hiệu quả sử dụng nguồn vốn NSNN trong hoạt động ĐTPT. Trong quá trình kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN nổi cộm lên những phức tạp bắt nguồn từ những đặc điểm riêng trong quá trình kiểm soát chi ở lĩnh vực này. Đặc điểm chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN: Thứ nhất: Vốn ĐTPT từ NSNN gắn với hoạt động của NSNN nói chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp về chi NSNN cho ĐTPT. Do đó việc hình thành, phối hợp và sử dụng, thanh quyết toán nguồn vốn này cần được thực hiện chặt chẽ theo luật định được Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền phê duyệt hàng năm. Thứ hai: Vốn ĐTPT từ NSNN được sử dụng chủ yếu để đầu tư cho các công trình dự án không có khả năng thu hồi vốn và công trình hạ tầng theo quy định của Luật NSNN và các luật khác. Do đó, việc đánh giá hiệu quả sử dụng vốn mang tính toàn diện, trên cơ sở đánh giá tác động cả về kinh tế - xã hội và môi trường. 4
Thứ ba: Vốn ĐTPT từ NSNN gắn với các quy trình đầu tư và dự án, chương trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến khâu kết thúc đầu tư, nghiệm thu dự án và đưa vào sử dụng. Việc sử dụng nguồn vốn này gắn với quá trình thực hiện và quản lý dự án đầu tư với các khâu liên hoàn từ khâu quy hoạch, khảo sát thiết kế, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án và kết thúc dự án. Các dự án này có thể được hình thành dưới nhiều hình thức khác nhau như: Các dự án về điều tra, khảo sát để lập quy hoạch như các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng lãnh thổ, ngành, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn, quy hoạch ngành được Chính phủ cho phép triển khai. Dự án đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội như đường giao thông, mạng lưới điện, hệ thống cấp nước, hệ thống thủy lợi,... Dự án cho vay của Chính phủ để ĐTPT một số ngành, nghề lĩnh vực,... Dự án hỗ trợ các Doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực cần có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của Pháp luật. Thứ tư: Vốn ĐTPT từ NSNN rất đa dạng, căn cứ tính chất, nội dung, đặc điểm của từng công trình đầu tư mà người ta phân vốn đầu tư phân thành: Vốn đầu tư xây dựng mới; vốn dành cho cải tạo, mở rộng các công trình hiện có; vốn dành cho khôi phục các tài sản cố định. Thứ năm: Nguồn vốn hình thành cho ĐTPT từ NSNN bao gồm cả nguồn trong nước và vốn nước ngoài. Nguồn vốn trong nước chủ yếu là từ thuế và các khoản thu khác của NSNN như bán tài nguyên, cho thuê tài sản Quốc gia, thu từ các hoạt động kinh doanh khác... Nguồn vốn nước ngoài chủ yếu từ nguồn vay, hỗ trợ phát triển chính thức ODA và một số nguồn khác. Thứ sáu: Chủ thể sử dụng nguồn vốn ĐTPT của NSNN rất đa dạng bao gồm tất cả các cơ quan Nhà nước, các tổ chức kinh tế, các tổ chức xã hội thuộc diện được Nhà nước đầu tư. b. Nội dung chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN 5
Chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN là hoạt động có tính chất liên ngành, do đó Quản lý chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN là yêu cầu khách quan nhằm hạn chế thất thoát, lãng phí, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn NSNN, đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Quản lý theo nghĩa chung là sự tác động có mục đích của chủ thể vào các đối tượng quản lý nhằm đạt được các mục tiêu quản lý đã đề ra. Quản lý chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN là một trong những nội dung cơ bản của quản lý NSNN. Do đó, quản lý chi ĐTPT từ NSNN tỉnh cũng phải tuân theo trình tự quản lý NSNN theo đúng Luật NSNN. Lập, chấp hành và quyết toán NSNN, đồng thời do ĐTPT là một quá trình kéo dài từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư đến kết thúc đầu tư đưa dự án vào sử dụng, vì vậy hiệu quả chi ĐTPT phụ thuộc rất lớn vào chất lượng quá trình đầu tư xây dựng và được chi phối bởi Luật Xây dựng. Quản lý chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN tỉnh là sự tác động liên tục, có tổ chức, định hướng mục tiêu vào quá trình phân bổ, sử dụng và quyết toán vốn đầu tư từ NSNN bằng hệ thống đồng bộ các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và các biện pháp khác nhằm đạt được các kết quả, hiệu quả đầu tư và các mục tiêu theo chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. 1.1.2 Phân loại vốn NSNN Vốn Ngân sách thường được gọi là vốn ngân sách Nhà nước, vốn ngân sách trung ương, vốn ngân sách cấp Tỉnh, vốn ngân sách cấp huyện, thị xã... (Ngân sách Trung ương và ngân sách Địa phương). Vốn ngân sách được hình thành từ vốn tích luỹ của nền kinh tế và được Nhà nước duy trì trong kế hoạch ngân sách để cấp cho các đơn vị thực hiện các kế hoạch Nhà nước hàng năm, kế hoạch 5 năm và kế hoạch dài hạn. Đối với cấp hành chính là huyện, thị xã thì việc nhận vốn ngân sách cho đầu tư bao gồm vốn đầu tư của Nhà nước cấp thông qua sở Tài chính, vốn ngân sách của Tỉnh. Là nguồn vốn được huy động chủ yếu từ nguồn thu thuế và các loại phí, lệ phí. Đây là nguồn vốn có ý nghĩa quan trọng mặc dù vốn ngân sách chỉ chiếm khoảng 13% tổng vốn đầu tư xã hội, song là nguồn vốn Nhà nước chủ động điều hành, đầu tư các lĩnh 6
vực cần ưu tiên phát triển then chốt của nền kinh tế những khu vực khó có khả năng thu hồi vốn, những lĩnh vực mà tư nhân hoặc doanh nghiệp không muốn hoặc không thể đầu tư vào các dự án thuộc các lĩnh vực sau: Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; đường giao thông, hạ tầng đô thị, các công trình cho giáo dục - văn hoá xã hội, quản lý Nhà nước.... Đầu tư các dự án sự nghiệp kinh tế như: + Sự nghiệp giao thông: duy tu, bảo dưỡng, sữa chữa cầu đường. + Sự nghiệp nông nghiệp, thuỷ lợi: duy tu, bảo dưỡng các tuyến đê, kênh mương, các công trình lợi ... + Sự nghiệp thị chính: duy tu bảo dưỡng hệ thống đèn chiếu sáng, vỉa hè, hệ thống cấp thoát nước... + Các dự án điều tra cơ bản. Đầu tư hỗ trợ cho các doanh nghiệp Nhà nước, góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật. Các địa phương cấp huyện, Thị xã đối với nguồn vốn này là rất quan trọng, nhất là đối với những địa phương nghèo, nguồn thu cho ngân sách địa phương ít. Ngoài việc đầu tư vào các lĩnh vực như đã nêu trên, vốn ngân sách còn có ý nghĩa rất quan trọng để khơi dậy các nguồn vốn khác còn tiềm tàng đặc biệt là vốn trong dân cư, ở đây vốn ngân sách có tính chất “vốn mồi”, vốn hỗ trợ một phần như: chi để lập các dự án, các quy hoạch cần thiết để nhân dân và các tổ chức kinh tế khác đưa vốn vào đầu tư phát triển. Hoặc vốn ngân sách hỗ trợ một phần làm đường ngõ xóm, trường học, nhà trẻ ... phần còn lại cộng đồng dân cư tự đóng góp và quản lý sử dụng. Hình thức này được sử dụng phổ biến ở các nước đặc biệt trong việc tham gia của nhân dân vào các dự án dịch vụ và hạ tầng đô thị mới với các hình thức tài trợ xen kẽ, hợp vốn công - tư ... Nguồn vốn ngân sách nói chung được tập hợp từ các nguồn vốn trên địa bàn như: 7
+ Vốn ngân sách Trung ương đầu tư qua các Bộ, ngành trên địa bàn. + Vốn ngân sách Trung ương cân đối hoặc uỷ quyền qua Ngân sách địa phương (Xây dựng cơ bản tập trung, thiết bị nước ngoài ghi thu ghi chi, vốn chương trình quốc gia ...) + Vốn ngân sách từ các nguồn thu của địa phương được giữ lại ( cấp quyền sử dụng đất, bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước, xổ số ... ) + Vốn ngân sách sự nghiệp có tính chất XDCB. 1.1.3 Các hình thức kiểm soát chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN Chi đầu tư phát triển là quá trình nhà nước sử dụng một phần thu nhập từ quỹ NSNN và các quỹ ngoài ngân sách mà chủ yếu là quỹ NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, đầu tư phát triển sản xuất và dự trữ hàng hóa có tính chiến lược nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế. Chi ĐTPT của tài chính công gồm có chi từ ngân sách nhà nước, từ tín dụng nhà nước, từ một số quỹ ngoài ngân sách. Chi ĐTPT là khoản chi lớn, tạo động lực cho tăng trưởng kinh tế. Quy mô, kết cấu khoản chi này phụ thuộc vào mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của quốc gia trong từng thời kỳ. Nhìn chung, chi ĐTPT tập trung vào 1 số lĩnh vực chủ yếu sau: * Chi đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng về kinh tế – xã hội công cộng Đây là khoản chi lớn trong chi đầu tư phát triển, bao gồm chi đầu tư xây dựng mới, cải tạo nâng cấp các công trình không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn chậm như công trình giao thông, đê điều, bệnh viện, trường học, nhà văn hóa…Việc đầu tư xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng kinh tế công cộng phải tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân thuộc các thành phần kinh tế đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh, thúc đẩy tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, có tính chất “mồi” để thu hút các nguồn vốn khác đầu tư cho mục tiêu công cộng. Đầu tư cho cơ sở hạ tầng xã hội thường hướng vào đầu tư phát triển nguồn nhân lực, phát triển cơ sơ vật chất phục vụ các hoạt động giáo dục, đào tạo, y tế, văn hóa, bảo vệ 8
môi trường. Nhìn chung khoản chi đầu tư này có vai trò quyết định trong việc tạo thế cân đối cho nền kinh tế – xã hội, hút vốn của các chủ thể đầu tư khác để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. * Chi hỗ trợ các doanh nghiệp nhà nước, đầu tư góp vốn cổ phần vào các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực cần thiết cho nền kinh tế Khoản chi hỗ trợ, góp vốn của nhà nước thường được cân nhắc rất thận trọng. Nhà nước chỉ đầu tư với những ngành quan trọng có quy mô lớn để dẫn dắt nền kinh tế theo mục tiêu phát triển của nhà nước. Chẳng hạn, các cơ sở sản xuất ra tư liệu sản xuất chủ yếu đặc biệt là những mặt hàng còn phụ thuộc nhiều vào nhập khẩu, các sản phẩm liên quan đến quốc phòng, an ninh, các doanh nghiệp công ích. Khoản chi này có xu hướng điều chỉnh giảm khi nền kinh tế hội nhập sâu hơn vào nền kinh tế thế giới. Bên cạnh mục tiêu dẫn dắt nền kinh tế khoản chi hỗ trợ các doanh nghiệp còn được sử dụng khi nền kinh tế rơi vào tình trạng suy thoái sâu nhằm hạn chế đà suy giảm kinh tế. Tuy nhiên, khoản chi này chỉ xuất hiện mang tính nhất thời ở một khoảng thời gian nhất định. * Chi dự trữ nhà nước Chi dự trữ nhà nước nhằm mục đích duy trì sự phát triển cân đối và ổn định của nền kinh tế. Khoản chi này trước hết được sử dụng để ngăn chặn, hạn chế và bù đắp những tổn thất bất ngờ xảy ra đối với nền kinh tế do thiên tai, dịch bệnh, địch họa… mang lại. Trong nền kinh tế thị trường, khoản chi này còn được sử dụng để điều tiết nền kinh tế trước các thất bại của thị trường nhằm thực hiện ổn định kinh tế vĩ mô đặc biệt khi nền kinh tế gặp phải các cú sốc từ bên ngoài. Chi tiêu công cho ĐTPT thường chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi tiêu công. Số chi ĐTPT trong từng năm tài chính phụ thuộc vào mức tăng thu nhập quốc dân và mục tiêu kinh tế xã hội của nhà nước trong giai đoạn đó. Nhìn chung số chi cho ĐTPT của nhà nước chiếm tỷ trọng khá lớn trông tổng số chi cho đầu tư phát triển của toàn xã hội, nó đóng vai trò “dẫn dắt” hoạt động đầu tư của các chủ thể khác trong nền kinh tế. 9
Chi đầu tư phát triển là khoản chi có tính tích lũy, không để tiêu dùng hiện tại mà có tác dụng tăng trưởng kinh tế, là khoản chi không mang tính phí tổn, có khả năng hoàn lại vốn. Vậy tại sao chi đầu tư phát triển lại có thể có tác dụng tăng trưởng kinh tế? Có thể xét đơn giản như khi nhà nước đầu tư xây dựng các công trình giao thông, bệnh viện, trường học, một mặt làm tăng cầu về các hàng hóa vật liệu xây dựng, làm sản lượng của các mặt hàng này tăng lên, tạo công ăn việc làm cho người lao động tham gia vào các công trình xây dựng và những người trong ngành sản xuất vật liêu xây dựng, và từ đó kéo theo tăng trưởng của các ngành khác. Đơn giản như vậy có thể thấy chi đầu tư phát triển đã góp phần đạt được một số mục tiêu của nền kinh tế. Khoản chi này có thể ở dưới các hình thức như cấp phát không hoàn lại, có thể chi theo dự toán kinh phí hoặc cấp phát theo lệnh chi tiền. Chi đầu tư phát triển có mức độ ưu tiên thấp hơn chi thường xuyên. 1.1.4. Vai trò chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN Đối với nền kinh tế quốc dân, chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN có vai trò rất quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội góp phần nâng cao năng lực lãnh đạo và sức chiến đấu của Đảng, phát huy sức mạnh toàn dân tộc, đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới huy động và sử dụng tốt mọi nguồn lực cho công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, phát triển văn hóa, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, tăng cường quốc phòng và an ninh, mở rộng quan hệ đối ngoại, chủ động tích cực hội nhập kinh tế quốc tế, giữ vững ổn định chính trị - xã hội, sớm đưa đất nước ra khỏi tình trạng kém phát triển, tạo nền tảng đến năm 2020 đất nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Thể hiện cụ thể ở các mặt sau: Một là: ĐTPT từ nguồn vốn NSNN góp phần quan trọng vào việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật, hình thành kết cấu hạ tầng cho đất nước như: hệ thống điện, trường học, trạm y tế, giao thông, thủy lợi,... thông qua việc duy trì và ĐTPT từ nguồn vốn NSNN góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế quốc dân, tái tạo và nâng cao năng lực sản xuất, tăng thu nhập quốc dân và tổng sản phẩm xã hội. Hai là: Chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN góp phần quan trọng vào việc chuyển dịch cơ 10
cấu kinh tế, hình thành những ngành mới, tăng cường chuyên môn hóa và phân công lao động xã hội. Ba là: Chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN có vai trò định hướng hoạt động đầu tư trong nền kinh tế. Việc nhà nước bỏ vốn đầu tư vào kết cấu hạ tầng và các ngành lĩnh vực có tính chiến lược trong vai trò dẫn dắt hoạt động đầu tư trong nền kinh tế mà còn góp phần định hướng hoạt động của nền kinh tế. Thông qua ĐTPT vào lĩnh vực, khu vực quan trọng, vốn đầu tư từ NSNN có tác dụng kích thích các chủ thể kinh tế, các lực lượng trong xã hội ĐTPT và sản xuất kinh doanh, tham gia liên kết và hợp tác trong xây dựng hạ tầng và phát triển kinh tế - xã hội. Trên thực tế với việc phát triển của hệ thống giao thông, hệ thống điện kéo theo sự phát triển mạnh mẽ của các khu đô thi, khu công nghiệp, khu dân cư, các khu thương mại,... Bốn là: Chi ĐTPT có vai trò quan trọng trong việc giải quyết các vấn đề xã hội như xóa đói, giảm nghèo, phát triển vùng sâu, vùng xa. Thông qua việc ĐTPT kết cấu hạ tầng, các cơ sở sản xuất kinh doanh, các công trình văn hóa - xã hội, góp phần giải quyết việc làm, tăng thu nhập cho người dân, cải thiện và nâng cao đời sống xã hội của nhân dân ở nông thôn, vùng sâu vùng xa, vùng đồng bảo dân tộc thiểu số. 1.2 Kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua KBNN Kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN là quá trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định dựa trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng thời kỳ. 1.2.1 Sự cần thiết phải kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN qua KBNN Do yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước: Để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội ngày càng cao thì việc đổi mới về cơ chế quản lý tài chính đòi hỏi mọi khoản chi của NSNN phải đảm bảo đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả. Thực hiện tốt công tác kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN có ý nghĩa rất quan trọng trong việc thực hiện tiết kiệm, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế, ổn định và lành mạnh nền tài chính quốc gia, chống hiện tượng tiêu cực, lãng phí, góp phần ổn định tiền tệ và kiềm chế lạm phát. 11
Do hạn chế và những bất cập trong cơ chế quản lý chi NSNN: Trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, cơ chế quản lý chi nói chung và kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN nói riêng đã thường xuyên được sửa đổi và hoàn thiện để đáp ứng kịp thời quá trình đổi mới, nhưng vẫn chỉ quy định được những vấn đề mang tính chung nhất, chưa chi tiết và bao quát hết các hiện tượng kinh tế phát sinh trong quá trình thực hiện. Mặt khác, các nghiệp vụ chi NSNN ngày càng đa dạng và phức tạp để phục vụ các nội dung chi xuất phát từ thực tiễn khách quan... chính vì vậy, cơ chế quản lý chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN không đáp ứng kịp với biến động của hoạt động chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN. Do đó, dẫn đến tình trạng việc lập dự toán và giao dự toán NSNN còn nhiều bất cập, thiếu chính xác gây khó khăn trong quá trình kiểm soát chi ĐTPT của cơ quan KBNN. Do tính đặc thù của các khoản chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN: Các khoản chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN thường mang tính chất không hoàn trả trực tiếp, nên hiệu quả thường bị coi nhẹ. Mặt khác, việc đánh giá được kết quả của các khoản chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN thường rất khó khăn. Do vậy, cần phải có cơ quan nhà nước có chức năng, nhiệm vụ thực hiện kiểm soát chi các khoản chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN của các đơn vị để đảm bảo việc chi trả của Nhà nước là phù hợp với nhiệm vụ đã giao. Việc chấp hành còn chưa đúng của đơn vị sử dụng NSNN: Các đơn vị sử dụng NSNN luôn có tư tưởng tìm mọi cách để có được nhiều kinh phí và tiêu hết số kinh phí được cấp đó; cụ thể là: khi đơn vị xây dựng dự toán chi chưa thực sự bảo đảm được yêu cầu quản lý, còn mang tính chủ quan. Kết quả kiểm toán Báo cáo hàng năm đều cho thấy, thực hiện chi luôn tăng cao so với dự toán, điều đó chứng tỏ dự toán lập không phản ánh được đầy đủ các khoản chi. Đồng thời, thực hiện chi vượt dự toán còn phản ánh thực trạng công tác tính toán nhiệm vụ chi không chính xác, còn mang tính chủ quan. Để có nguồn chi vượt này các cơ quan Hành chính nhà nước luôn có yêu cầu bổ sung ngân sách và đây là sức ép về ngân sách cho cơ quan điều hành, buộc họ phải cấp ngoài dự toán, vượt dự toán đã giao. 12