Luận văn Thạc sĩ Quản lý tài nguyên và môi trường: Đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng quỹ đất công ích tại thành phố Hà Tĩnh

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:95

Thêm vào BST

Báo xấu

47
lượt xem 11
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là phân tích, đánh giá được thực trạng công tác quản lý, sử dụng quỹ đất công ích trên địa bàn thành phố Hà Tĩnh, làm cơ sở đề xuất các giải pháp, kiến nghị phù hợp phục vụ việc hoàn thiện chính sách pháp luật, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng quỹ đất công ích.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý tài nguyên và môi trường: Đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng quỹ đất công ích tại thành phố Hà Tĩnh

i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan, số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực và chưa được sử dụng để bảo vệ một học vị nào. Tôi xin cam đoan, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc./. Huế, ngày 09 tháng 02 năm 2018 Tác giả luận văn Dương Hồng Thái
ii LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành luận văn tốt nghiệp tôi đã nhận được sự quan tâm giúp đỡ rất nhiều từ thầy, cô giáo trong Ban giám hiệu trường Đại học Nông Lâm Huế, Khoa Tài nguyên đất và Môi trường - Nông nghiệp, Phòng Đào tạo sau Đại học. Tôi xin gửi lời cảm ơn trân trọng và lòng biết ơn đến quý thầy, cô giáo. Đặc biệt tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến thầy giáo:PGS.TS Nguyễn Hữu Ngữ, người đã trực tiếp hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận văn. Xin gửi lời cảm ơn đến UBND thành phố Hà Tĩnh, UBND các xã, phường, Phòng Tài nguyên và Môi trường, Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất thành phố Hà Tĩnh, phòng Nông nghiệp, các tổ chức, cá nhân, gia đình và bạn bè đã giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và thực hiện đề tài./. Tác giả luận văn Dương Hồng Thái
iii TÓM TẮT Luận văn này đã tập trung phân tích, đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng quỹ đất công ích tại thành phố Hà Tĩnh. Kết quả nghiên cứu của luận văn đã làm cơ sở để đề xuất các giải pháp, kiến nghị phù hợp phục vụ việc hoàn thiện chính sách pháp luật, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng quỹ đất công ích. Quá trình nghiên cứu chúng tôi đã tiến hành điều tra, thu thập thông tin tại các cơ quan số liệu về đất đai, điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội của thành phố Hà Tĩnh; các số, tài liệu về tình hình ban hành văn bản để quản lý, lập hồ sơ địa chính, công tác cho thuê, quản lý tài chính, thanh tra công tác quản lý và sử dụng quỹ đất công ích ở địa phương. Đồng thời tiến hành phỏng vấn lãnh đạo cấp xã, cán bộ chuyên môn và người thuê đất công ích về thực trạng quản lý, sử dụng đất công ích của địa phương; phương thức, thời gian cho thuê đất công ích, tiền thuê đất và hiệu quả về kinh tế, việc làm; các kiến nghị, đề xuất giải pháp quản lý, sử dụng đất công ích. Trên cơ sở các số liệu, tài liệu thu thập được, chúng tôi đã tiến hành phân nhóm, thống kê các tài liệu, số liệu có nội dung đáng tin cậy về hiện trạng sử dụng, điều kiện sử dụng, hiệu quả sử dụng đất công ích,... ; tổng hợp phân tích các yếu tố tác động đến tình hình quản lý, sử dụng đất công ích theo các hình thức định tính và định lượng. Kết quả nghiên cứu cho thấy: Tổng diện tích quỹ đất công ích của toàn thành phố Hà Tĩnh năm 2010 là 548,71ha, chiếm 18,19% tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản và chiếm 17,81% tổng diện tích đất nông nghiệp, tỷ lệ này vượt cao hơn rất nhiều so với quy định của Luật đất đai. Tuy nhiên, quỹ đất công ích của thành phố còn nằm rải rác, diện tích thửa đất nhỏ, phân tán làm giảm hiệu quả sản xuất và khó bố trí cơ cấu cây trồng trong sản xuất nông nghiệp, gây khó khăn cho công tác quản lý và sử dụng cho các mục đích công ích của địa phương. Quỹ đất công ích chưa được sử dụng cho các mục đích công ích đã được các xã, phường cho thuê thông qua hình thức đấu giá hoặc cho mượn để sản xuất, chủ yếu là sản xuất nông nghiệp, một số diện tích có cho thuê để sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp. Tổng diện tích đã cho thuê năm 2016 là 238,33 ha (chiếm 89,11%) với 6396 thửa và 4111 đối tượng thuê (hộ gia đình, cá nhân 4110 đối tương, tổ chức 1 đối tượng), diện tích cho mượn là 29,01 ha (chiếm 10,89%) và diện tích chưa sử dụng là 11,33 ha (chiếm 4,25%). Nguồn tài chính thu được từ thuê đất công ích đã được các xã, phường quản lý và sử dụng đúng quy định. Lợi nhuận thu được hàng năm của người thuê đất công ích toàn thành phố là trên 8 tỷ đồng, nguồn thu nhập này đã giảm bớt khó khăn cho nhiều hộ gia đình, cá nhân thuê đất công ích.
iv Quỹ đất công ích đã đáp ứng kịp thời nhu cầu sử dụng đất để xây dựng các công trình công ích, bồi thường giải phóng mặt bằng của địa phương, giảm kinh phí bồi thường cho nhà nước khi thực hiện một số dự án. Trong giai đoạn hiện nay khi các xã của thành phố Hà Tĩnh đang thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông mới thì hiệu quả của đất công ích càng được thể hiện rõ. Tuy nhiên công tác quản lý và sử dụng đất công ích tại thành phố Hà Tĩnh còn những hạn chế nhất định như: việc thực hiện cho thuê đất công ích còn xảy ra một số sai phạm (cho thuê không có hợp đồng, sai đối tượng, vượt quá thời gian quy định). Hiện tượng người thuê đất công ích sử dụng đất sai mục đích, tự ý chuyển quyền sử dụng xảy ra ở một số xã, phường gây khó khăn cho công tác quản lý; Công tác quản lý đất công ích còn lỏng lẽo, người dân lấn chiếm đất công ích xảy ra phổ biến; đất công ích chưa lập hồ sơ địa chính đầy đủ, biến động không được cập nhật thường xuyên; sai phạm trong quản lý và sử dụng chậm phát hiện và xử lý. Qua nghiên cứu này đã đề xuất được một số giải pháp nhằm quản lý và sử dụng quỹ đất công ích của thành phố Hà Tĩnh hợp lý và hiệu quả hơn.
v MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ......................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN .............................................................................................................ii TÓM TẮT ................................................................................................................. iii MỤC LỤC ................................................................................................................... v DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ......................................................................... vii DANH MỤC CÁC BẢNG .......................................................................................viii DANH MỤC HÌNH VẼ ĐỒ THỊ................................................................................ ix MỞ ĐẦU ..................................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài ........................................................................................... 1 2. Mục tiêu của đề tài................................................................................................... 2 2.1. Mục tiêu chung ..................................................................................................... 2 2.2. Mục tiêu cụ thể ..................................................................................................... 2 3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn .................................................................................. 2 3.1. Ý nghĩa khoa học .................................................................................................. 2 3.2. Ý nghĩa thực tiễn................................................................................................... 3 Chương 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU .......................................... 4 1.1. Cơ sở lý luận của vấn đề nghiên cứu ..................................................................... 4 1.1.1. Những lý luận về quỹ đất công ích ..................................................................... 4 1.1.2. Những luận điểm về quản lý đất đai và quản lý đất công ích ............................ 11 1.1.3. Vai trò của đất công ích.................................................................................... 20 1.1.4. Ý nghĩa của đất công ích .................................................................................. 21 1.2. Cơ sở thực tiễn của vấn đề nghiên cứu ................................................................ 23 1.2.1. Quản lý đất công của một số nước trên thế giới ................................................ 23 1.2.2. Tình hình quản lý, sử dụng đất công ích trên cả nước ....................................... 24 1.2.3. Tình hình quản lý, sử dụng đất công ích. .......................................................... 30 1.3. Một số công trình nghiên cứu có liên quan .......................................................... 31 Chương 2. ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .......................................................................................................................... 33 2.1. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ....................................................................... 33 2.1.1. Đối tượng nghiên cứu....................................................................................... 33
vi 2.1.2. Phạm vi nghiên cứu .......................................................................................... 33 2.2. Nội dung nghiên cứu ........................................................................................... 33 2.3. Phương pháp nghiên cứu ..................................................................................... 33 2.3.1. Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu ............................................................... 33 2.3.2. Phương pháp thống kê và xử lý số liệu, tài liệu ................................................ 34 2.3.3. Một số chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả sử dụng đất công ích ............................... 34 Chương 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN .......................................... 35 3.1. Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội ...................................................... 35 3.1.1. Điều kiện tự nhiên ............................................................................................ 35 3.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội ................................................................................. 40 3.2. Thực trạng quản lý và sử dụng đất trên địa bàn thành phố Hà Tĩnh ..................... 47 3.2.1. Tình hình quản lý đất đai.................................................................................. 47 3.2.2. Hiện trạng sử dụng đất năm 2016 của thành phố Hà Tĩnh ................................ 47 3.2.3. Biến động đất đai ............................................................................................. 52 3.3. Thực trạng sử dụng và quản lý quỹ đất công ích trên địa bàn thành phố Hà Tĩnh ....... 53 3.3.1. Thực trạng quỹ đất công ích để lại tại địa bàn thành phố Hà Tĩnh .................... 53 3.3.2. Thực trạng sử dụng quỹ đất công ích trên địa bàn thành phố Hà Tĩnh .............. 55 3.3.3. Thực trạng quản lý quỹ đất công ích ................................................................ 58 3.4. Đánh giá hiệu quả sử dụng đất công ích .............................................................. 73 3.4.1. Hiệu quả kinh tế ............................................................................................... 73 3.4.2. Hiệu quả xã hội ................................................................................................ 76 3.4.3. Hiệu quả môi trường ........................................................................................ 77 3.5. Giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng quỹ đất công ích trên địa bàn thành phố Hà Tĩnh ..................................................................................................... 77 3.5.1. Giải pháp về quản lý ........................................................................................ 77 3.5.2. Giải pháp về sử dụng........................................................................................ 79 KẾT LUẬN VÀ ĐỀ NGHỊ ........................................................................................ 81 1. Kết luận ................................................................................................................. 81 2. Kiến nghị ............................................................................................................... 82 TÀI LIỆU THAM KHẢO.......................................................................................... 84
vii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Chữ viết đầu đủ CHN Cây hàng năm CLN Cây lâu năm ĐCI Đất công ích HTX Hợp tác xã KHSDĐ Kế hoạch sử dụng đất NTTS Nuôi trồng thủy sản QHSDĐ Quy hoạch sử dụng đất SHNN Sở hữu nhà nước UBND Ủy ban nhân dân Dự án Hoàn thiện và hiện đại hóa hệ thống VLAP quản lý đất đai Việt Nam XHCN Xã hội chủ nghĩa
viii DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 1.1. Hiện trạng sử dụng quỹ đất công ích cả nước ............................................. 26 Bảng 1.2. Hiện trạng đất công ích năm 2016 của tỉnh Hà Tĩnh ................................... 30 Bảng 3.1. Biến trình nhiệt độ các năm ....................................................................... 37 Bảng 3.2. Đặc trưng độ ẩm không khí qua các năm ................................................... 37 Bảng 3.3. Tổng hợp lượng mưa, bốc hơi qua các năm................................................ 38 Bảng 3.4. Tốc độ gió (m/s) đo được tại khu vực xả thải trong năm 2016 .................... 38 Bảng 3.5. Dân số và lao động thành phố Hà Tĩnh ...................................................... 44 Bảng 3.6. Hiện trạng sử dụng đất thành phố Hà Tĩnh năm 2016 ................................ 48 Bảng 3.7. Diện tích, cơ cấu nhóm đất nông nghiệp năm 2016 .................................... 49 Bảng 3.8. Diện tích, cơ cấu nhóm đất phi nông nghiệp năm 2016 .............................. 51 Bảng 3.9. Diện tích, cơ cấu nhóm đất chưa sử dụng năm 2016................................... 52 Bảng 3.10. Biến động đất đai giai đoạn 2010-2016 .................................................... 52 Bảng 3.11. Hiện trạng quỹ đất công ích năm 2016 ..................................................... 54 Bảng 3.12. Hiện trạng sử dụng đất công ích ............................................................... 56 Bảng 3.13. Thống kê đối tượng thuê đất công ích ...................................................... 61 Bảng 3.14. Thống kê diện tích đất cho thuê, mượn theo đối tượng ............................. 62 Bảng 3.15. Thống kê diện tích cho thuê theo thời gian thuê ....................................... 64 Bảng 3.16. Thống kê diện tích cho thuê không có hợp đồng ...................................... 66 Bảng 3.17. Tình hình lập hồ sơ địa chính đất công ích ............................................... 68 Bảng 3.18. Kết quả thu tiền thuê đất công ích giai đoạn 2014 - 2016 ......................... 74 Bảng 3.19. Lợi nhuận từ thuê đất công ích ................................................................. 75 Bảng 3.20. Tình hình sử dụng đất công ích để xây dựng các công trình và giải phóng mặt bằng ........................................................................................................................... 76
ix DANH MỤC HÌNH VẼ ĐỒ THỊ Hình 3.1. Sơ đồ hành chính thành phố Hà Tĩnh, tỉnh Hà Tĩnh .................................... 36 Hình 3.2. Cơ cấu sử dụng đất thành phố Hà Tĩnh năm 2016 ...................................... 49 Hình 3.3. Cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp thành phố Hà Tĩnh năm 2016 .................. 50 Hình 3.4. Biến động đất đai giai đoạn 2010-2016 ...................................................... 53 Hình 3.5. Hai khu đất UBND phường Nguyễn Du cho thuê trái quy định .................. 71 Hình 3.6. Vi phạm lấn, chiếm đất công ích ................................................................ 71
1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là một bộ phận hợp thành quan trọng của môi trường sống, không chỉ là tài nguyên thiên nhiên mà còn là nền tảng để định cư và tổ chức hoạt động kinh tế, xã hội; không chỉ là đối tượng của lao động mà còn là tư liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế trong sản xuất nông nghiệp. Lịch sử cho thấy, hoạt động sản xuất nông nghiệp đã có mặt ở hầu hết các nước trên thế giới, các nước đều phải xây dựng một nền kinh tế trên cơ sở phát triển nông nghiệp dựa vào khai thác tiềm năng của đất, đồng thời lấy đó làm cơ sở cho việc phát triển các ngành kinh tế khác. Ở Việt Nam cùng với sự gia tăng dân số, sự phát triển mạnh mẽ của các ngành kinh tế đã làm cho nhu cầu sử dụng đất ngày tăng về số lượng, đa dạng về nhu cầu sử dụng. Đây là vấn đề cấp thiết, cần có một cơ chế quản lý hiện đại, thích hợp, sử dụng tiết kiệm và hiệu quả nguồn tài nguyên quý giá này. Thực hiện Nghị định số 64/CP ngày 27 tháng 9 năm 1993 của Chính phủ về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích nông nghiệp, các địa phương đã tiến hành cân đối giao quyền sử dụng đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng, trong đó có trích lại quỹ đất công ích 5% để UBND cấp xã quản lý. Chủ trương này đã góp phần quan trọng vào phát triển kinh tế xã hội, giải quyết tốt mối quan hệ lợi ích giữa người sản xuất nông nghiệp và Nhà nước, không ngừng cải thiện, nâng cao đời sống người nông dân. Tuy nhiên, trên thực tế việc quản lý và sử dụng quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích còn gặp nhiều khó khăn, bất cập. Khái niệm quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích được quy định cụ thể từ khi có Luật đất đai 1993. Luật đất đai năm 1993 (sửa đổi năm 1998 và 2001) quy định mỗi xã, phường, thị trấn được để lại một quỹ đất không quá 5% đất nông nghiệp để phục vụ cho các nhu cầu công ích; Luật đất đai 2003 và 2013 quy định mỗi xã, phường, thị trấn được lập quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích không quá 5% tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản để phục vụ cho các nhu cầu công ích của địa phương. Đồng thời qua các thời kỳ thực hiện chính sách pháp luật đất đai đều có quy định cụ thể cơ chế quản lý, sử dụng quỹ đất này. Tuy nhiên, trên thực tế việc quản lý quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích vẫn chưa được các cấp quản lý chú trọng và bộc lộ nhiều tiêu cực, yếu kém. Thành phố Hà Tĩnh là đô thị loại III, trực thuộc tỉnh Hà Tĩnh, được thành lập theo Nghị định số 89/2007/NĐ-CP ngày 28/5/2007 của Chính phủ. Thành phố là trung
2 tâm văn hóa, kinh tế, chính trị, xã hội của tỉnh Hà Tĩnh. Nằm trên trục quốc lộ 1A, cách thủ đô Hà Nội 340 km, thành phố Vinh 50 km về phía Bắc; cách thành phố Huế 314 km về phía Nam và cách biển Đông 12,5 km. Thành phố Hà Tĩnh có nhiều tiềm năng để phát triển kinh tế, xã hội. Với tổng diện tích tự nhiên là 56,47 km2, đến nay sau nhiều lần thay đổi địa giới hành chính, thành phố có 16 đơn vị hành chính gồm 10 phường, 6 xã, thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới nhu cầu sử dụng đất cho các mục đích phi nông nghiệp ngày càng tăng. Việc sử dụng quỹ đất công ích trên địa bàn thành phố để phục vụ cho các nhu cầu trên ngày càng lớn. Tuy vậy, công tác quản lý đất nông nghiệp nói chung và quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích nói riêng vẫn còn nhiều bất cập và vướng mắc cần được tháo gỡ trong thời gian tới nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng đất công ích. Nhằm đánh giá đúng thực trạng và đề xuất được các giải pháp hợp lý để quản lý và sử dụng hiệu quả quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích trên địa bàn thành phố Hà Tĩnh, chúng tôi thực hiện đề tài: “Đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng quỹ đất công ích tại thành phố Hà Tĩnh”. 2. Mục tiêu của đề tài 2.1. Mục tiêu chung Phân tích, đánh giá được thực trạng công tác quản lý, sử dụng quỹ đất công ích trên địa bàn thành phố Hà Tĩnh, làm cơ sở đề xuất các giải pháp, kiến nghị phù hợp phục vụ việc hoàn thiện chính sách pháp luật, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng quỹ đất công ích. 2.2. Mục tiêu cụ thể Nghiên cứu, đánh giá được hiện trạng sử dụng đất trên địa bàn thành phố Hà Tĩnh. Nghiên cứu, đánh giá được về tình hình quản lý, sử dụng quỹ đất công ích trên địa bàn thành phố Hà Tĩnh. Nghiên cứu, đánh giá được hiệu quả sử dụng quỹ đất công ích trên địa bàn thành phố Hà Tĩnh và đề xuất giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng quỹ đất công ích. 3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn 3.1. Ý nghĩa khoa học Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ góp phần hoàn thiện cơ sở lý luận về việc quản lý, sử dụng quỹ đất công ích. Cung cấp nguồn thông tin làm cơ sở dữ liệu cho các nghiên cứu tiếp theo về chính sách đất đai.
3 3.2. Ý nghĩa thực tiễn Cung cấp các thông tin cơ bản về thực trạng quản lý, sử dụng quỹ đất công ích trên địa bàn thành phố Hà Tĩnh cho các nhà quản lý tại tỉnh Hà Tĩnh nói chung và thành phố Hà Tĩnh nói riêng. Làm cơ sở để đánh giá hiệu quả quản lý, sử dụng quỹ đất công ích trên địa bàn thành phố Hà Tĩnh. Là một tài liệu hữu ích giúp các cơ quan chuyên môn quản lý sử dụng quỹ đất công ích có hiệu quả hơn.
4 Chương 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.1. Cơ sở lý luận của vấn đề nghiên cứu 1.1.1. Những lý luận về quỹ đất công ích 1.1.1.1. Cơ sở lý luận chung * Khái niệm về đất Đất đai về mặt thuật ngữ khoa học được hiểu theo nghĩa rộng như sau: "đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu thành của môi trường sinh thái ngay trên vỏ dưới bề mặt đó bao gồm: khí hậu, bề mặt, thổ nhưỡng, dáng địa hình, mặt nước (hồ, sông, suối, đầm lầy,...). Các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nước ngầm và khoáng sản trong lòng đất, tập đoàn thực vật và động vật, trạng thái định cư của con người, những kết quả của con người trong quá khứ và hiện tại để lại (san nền, hồ chứa nước hay hệ thống tiêu thoát nước, đường xá, nhà cửa. ..)". Như vậy, "đất đai" là khoảng không gian có giới hạn, theo chiều thẳng đứng (gồm khí hậu của bầu khí quyển, lớp đất phủ bề mặt, thảm thực vật, động vật, diện tích nước, tài nguyên nước ngầm và khoáng sản trong lòng đất), theo chiều nằm ngang trên mặt đất (là sự kết hợp giữa thổ nhưỡng, địa hình, thuỷ văn, thảm thực vật cùng các thành phần khác) giữ vai trò quan trọng và có ý nghĩa to lớn đối với hoạt động sản xuất cũng như cuộc sống của xã hội loài người. Đất đai là sản phẩm của tự nhiên, có trước lao động và cùng với quá trình lịch sử phát triển kinh tế - xã hội, đất đai là điều kiện lao động. Đất đai đóng vai trò quyết định cho sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người. Nếu không có đất đai thì rõ ràng không có bất kỳ một ngành sản xuất nào, cũng như không thể có sự tồn tại của loài người. Đất đai là một trong những tài nguyên vô cùng quý giá của con người, điều kiện sống cho động vật, thực vật và con người trên trái đất. Đất đai tham gia vào tất cả các hoạt động của đời sống kinh tế, xã hội. Đất đai là địa điểm, là cơ sở của các thành phố, làng mạc các công trình công nghiệp, giao thông, thuỷ lợi và các công trình thuỷ lợi khác. Đất đai cung cấp nguyên liệu cho ngành công nghiệp, xây dựng,... Đất đai là nguồn của cải, là một tài sản cố định hoặc đầu tư cố định, là thước đo sự giàu có của một quốc gia. Đất đai còn là sự bảo hiểm cho cuộc sống, bảo hiểm về tài chính, như là sự chuyển nhượng của cải qua các thế hệ và như là một nguồn lực cho các mục đích tiêu dùng. Luật đất đai 1993 của nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam có ghi: “Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan
5 trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá xã hội, an ninh quốc phòng. Trải qua nhiều thế hệ, nhân dân ta đã tốn bao nhiêu công sức, xương máu mới tạo lập, bảo vệ được vốn đất đai như ngày nay "[6]. Thực vậy, trong các điều kiện vật chất cần thiết, đất đai giữ vị trí và ý nghĩa đặc biệt quan trọng, là điều kiện đầu tiên, là cơ sở thiên nhiên của mọi quá trình sản xuất, là nơi tìm được công cụ lao động, nguyên liệu lao động và nơi sinh tồn của xã hội loài người. * Các nhân tố ảnh hưởng đến việc sử dụng đất đai Đất đai là một vật thể tự nhiên nhưng cũng là một vật thể mang tính lịch sử luôn tham gia vào các mối quan hệ xã hội. Do vậy, quá trình sử dụng đất bao gồm phạm vi sử dụng đất, cơ cấu và phương thức sử dụng... luôn luôn chịu sự chi phối bởi các điều kiện và quy luật sinh thái tự nhiên cũng như chịu sự ảnh hưởng của các điều kiện, quy luật kinh tế xã hội và các yếu tố kỹ thuật. Những điều kiện và nhân tố ảnh hưởng đến việc sử dụng đất bao gồm: - Nhân tố điều kiện tự nhiên: Việc sử dụng đất đai luôn chịu sự ảnh hưởng của nhân tố tự nhiên, do vậy khi sử dụng đất đai ngoài bề mặt không gian cần chú ý đến việc thích ứng với điều kiện tự nhiên và quy luật sinh thái tự nhiên của đất cũng như các yếu tố bao quanh mặt đất như nhiệt độ, ánh sáng, lượng mưa, không khí và các khoáng sản trong lòng đất... Trong điều kiện tự nhiên, khí hậu là nhân tố hạn chế hàng đầu của việc sử dụng đất đai, sau đó là điều kiện đất đai (chủ yếu là địa hình, thổ nhưỡng) và các nhân tố khác. - Nhân tố kinh tế xã hội: Nhân tố kinh tế xã hội bao gồm các yếu tố như chế độ xã hội, dân số và lao động, mức độ phát triển của khoa học kỹ thuật, trình độ quản lý, sử dụng lao động, khả năng áp dụng các tiến bộ khoa học trong sản xuất. Nhân tố kinh tế xã hội thường có ý nghĩa quyết định, chủ đạo đối với việc sử dụng đất đai. Thực vậy, phương hướng sử dụng đất được quyết định bởi yêu cầu của xã hội và mục tiêu kinh tế trong từng thời kỳ nhất định. Điều kiện tự nhiên của đất cho phép xác định khả năng thích ứng về phương thức sử dụng đất. Còn sử dụng đất như thế nào, được quyết định bởi sự năng động của con người và các điều kiện kinh tế xã hội, kỹ thuật hiện có. - Nhân tố không gian: Trong thực tế, mọi ngành sản xuất vật chất hay phi vật chất đều cần đến đất đai như điều kiện không gian (bao gồm cả vị trí và mặt bằng) để hoạt động. Đặc tính cung cấp không gian của đất đai là yếu tố vĩnh hằng của tự nhiên ban phát cho loài người. Vì vậy, không gian trở thành một trong những nhân tố hạn chế cơ bản nhất của việc sử dụng đất.
6 * Vấn đề quản lý đất đai: Quản lý đất đai bao gồm những chức năng, nhiệm vụ liên quan đến việc xác lập và thực thi các quy tắc cho việc quản lý, sử dụng và phát triển đất đai cùng với những lợi nhuận thu được từ đất (thông qua việc bán, cho thuê hoặc thu thuế) và giải quyết những tranh chấp liên quan đến quyền sở hữu và quyền sử dụng đất. Quản lý đất đai là quá trình điều tra mô tả những tài liệu chi tiết về thửa đất, xác định hoặc điều chỉnh các quyền và các thuộc tính khác của đất, lưu giữ, cập nhật và cung cấp những thông tin liên quan về sở hữu, giá trị, sử dụng đất và các nguồn thông tin khác liên quan đến thị trường bất động sản. Quản lý đất đai liên quan đến cả hai đối tượng đất công và đất tư bao gồm các hoạt động đo đạc, đăng ký đất đai, định giá đất, giám sát và quản lý sử dụng đất đai, cơ sở hạ tầng cho công tác quản lý. Nhà nước phải đóng vai trò chính trong việc hình thành chính sách đất đai và các nguyên tắc của hệ thống quản lý đất đai bao gồm pháp Luật đất đai và pháp luật liên quan đến đất đai. Đối với công tác quản lý đất đai, Nhà nước xác định một số nội dung chủ yếu: Sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước; tập trung và phân cấp quản lý; vị trí của cơ quan đăng ký đất đai; quản lý các tài liệu địa chính; quản lý các tổ chức địa chính, quản lý nguồn nhân lực,... 1.1.1.2. Khái niệm đất công ích Việc để lại một quỹ đất không quá 5% đất nông nghiệp để sử dụng cho nhu cầu công ích của các địa phương là quy định lần đầu tiên được đề cập tại Điều 45, Luật đất đai năm 1993 [6]. Tuy nhiên, trải qua các giai đoạn thực hiện từ Luật đất đai năm 1993 (sửa đổi năm 1998 và 2001), Luật đất đai năm 2003 và hiện nay đang thực hiện Luật đất đai năm 2013 vẫn chưa có khái niệm hoàn chỉnh cho đất công ích. Điều 45, Luật đất đai năm 1993 quy định: “Căn cứ vào quỹ đất đai, đặc điểm và nhu cầu của địa phương, Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định mỗi xã được để lại một quỹ đất không quá 5% đất nông nghiệp để phục vụ cho các nhu cầu công ích của địa phương”. Đất nông nghiệp theo Luật đất đai năm 1993 là đất được xác định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thuỷ sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp. Như vậy, theo quy định của Luật đất đai 1993 thì mức để lại là do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định, đồng thời các phường và thị trấn không được để lại quỹ đất công ích. Khoản 1, Điều 72, Luật đất đai năm 2003 quy định: “Căn cứ vào quỹ đất, đặc điểm và nhu cầu của địa phương, mỗi xã, phường, thị trấn được lập quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích không quá 5% tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thuỷ sản để phục vụ cho các nhu cầu công ích của địa phương” [9]. Có thể thấy rằng, do cách phân loại đất có sự khác biệt
7 hoàn toàn so với Luật đất đai năm 1993 nên Luật đất đai 2003 quy định cụ thể tỷ lệ để lại không quá 5% tổng diện tích ba loại đất (đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản). Điểm khác biệt của Luật đất đai năm 2003 so với Luật đất đai năm 1993 là ngoài xã thì phường và thị trấn cũng được lập quỹ đất công ích, đồng thời mức tỷ lệ để lại là do địa phương (cấp xã) quyết định nhưng không quá 5%. Khoản 1, Điều 132, Luật đất đai 2013 quy định: “Căn cứ vào quỹ đất, đặc điểm và nhu cầu của địa phương, mỗi xã, phường, thị trấn được lập quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích không quá 5% tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản để phục vụ cho các nhu cầu công ích của địa phương; Đất nông nghiệp do tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trả lại hoặc tặng cho quyền sử dụng cho Nhà nước, đất khai hoang, đất nông nghiệp thu hồi là nguồn để hình thành hoặc bổ sung cho quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn” [10]. Như vậy, quy định về trích lập quỹ đất công ích giữa Luật đất đai 2013 và 2003 không có không có sự khác biệt, nhưng đối với luật đất đai 2013 có quy định nguồn để bổ sung thường xuyên cho quỹ đất công ích. Từ khái niệm các quy định trên có thể hiểu rằng, đất công ích là loại đất thuộc nhóm đất nông nghiệp, được trích ra nhằm sử dụng vào mục đích công ích và chỉ được giữ lại trong giới hạn pháp luật cho phép là không quá 5% so với tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản có trong phạm vi địa bàn của mỗi địa phương cấp xã. 1.1.1.3. Mục đích của đất công ích Đất đai được sử dụng cho nhiều mục đích khác nhau, mục đích của từng thửa đất do Nhà nước quy định và người sử dụng đất phải sử dụng đúng theo các mục đích đã quy định đó. Với loại đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích theo quy định của Luật Đất đai thì đất công ích chủ yếu nhằm phục vụ vào các mục đích công cộng của các xã, phường, thị trấn; là loại đất được để lại nhằm đáp ứng nhu cầu xây dựng các công trình văn hóa, y tế, thể dục thể thao, vui chơi giải trí công cộng, nghĩa trang, nghĩa địa và các công trình khác theo quyết định sử dụng của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Bên cạnh đó còn sử dung đất vào việc xây dựng nhà tình thương, nhà tình nghĩa cho những gia đình nghèo, neo đơn hoặc gia đình có công với cách mạng, bồi thường khi sử dụng đất khác để xây dựng các công trình nói trên. Theo quy định tại Khoản 2, Điều 132, Luật đất đai năm 2013 quy định: “Quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn để sử dụng vào các mục đích sau đây: xây dựng các công trình công cộng của xã, phường, thị trấn bao gồm công trình văn hóa, thể dục thể thao, vui chơi, giải trí công cộng, y tế, giáo dục, chợ, nghĩa trang, nghĩa địa và các công trình công cộng khác theo quy định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; bồi thường cho người có đất được sử dụng để xây dựng các công trình công cộng; xây dựng nhà tình nghĩa, nhà tình thương [10].
8 Để xử lý đối với trường hợp những địa phương đã để lại quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích vượt quá 5%, Luật đất đai năm 2013 cũng quy định: diện tích ngoài mức 5% được sử dụng để xây dựng hoặc bồi thường khi sử dụng đất khác để xây dựng các công trình công cộng của địa phương; giao cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản tại địa phương chưa được giao đất hoặc thiếu đất sản xuất [10]. Ngoài ra, đất công ích còn được sử dụng để tạo nguồn làm cơ sở cho phát triển cơ sở hạ tầng, phục vụ cho Nhà nước trong việc chỉnh trang, phát triển các khu dân cư nông thôn, khu dân cư đô thị và các mục đích khác phát sinh trực tiếp trong nhu cầu sử dụng tại địa phương như trường hợp giao đất làm nhà ở theo dạng cấp đất giãn dân. 1.1.1.4. Hiệu quả sử dụng đất, chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng đất công ích * Hiệu quả sử dụng đất Có nhiều quan điểm về hiệu quả rất khác nhau. Lúc đầu, người ta thường quan niệm kết quả chính là hiệu quả. Sau này, khi nhận thức của con người phát triển cao hơn, người ta thấy rõ sự khác nhau giữa hiệu quả và kết quả. Hiệu quả là kết quả mong muốn, cái sinh ra kết quả mà con người chờ đợi hướng tới; nó có những nội dung khác nhau. Trong kinh doanh, hiệu quả là lãi suất, lợi nhuận. Trong lao động nói chung, hiệu quả lao động là năng suất lao động cần để sản xuất ra một đơn vị sản phẩm, hoặc bằng số lượng sản phẩm được sản xuất ra trong một đơn vị thời gian. Kết quả hữu ích (gọi chung là kết quả) là một đại lượng vật chất tạo ra do mục đích của con người, được biểu hiện bằng những chỉ tiêu cụ thể, xác định. Con người luôn xem xét, nghiên cứu kết quả đó được tạo ra như thế nào? Chi phí bỏ ra bao nhiêu? Có đưa lại kết quả hữu ích hay không? [11]. Trong lĩnh vực sử dụng đất thì hiệu quả là chỉ tiêu chất lượng đánh giá kết quả sử dụng đất trong hoạt động kinh tế. Thể hiện qua lượng sản phẩm, lượng giá trị thu được bằng tiền, đồng thời về mặt xã hội là thể hiện hiệu quả của lực lượng lao động được sử dụng trong cả quá trình hoạt động kinh tế cũng như hàng năm để khai thác đất. Đối với ngành nông nghiệp, trong nhiều trường hợp phải coi trọng hiệu quả về mặt hiện vật là sản lượng nông sản thu hoạch được, nhất là các loại nông sản cơ bản có ý nghĩa chiến lược (lương thực, sản phẩm xuất khẩu,… để đảm bảo sự ổn định về kinh tế xã hội đất nước). Như vậy, hiệu quả sử dụng đất là kết quả của cả một hệ thống các biện pháp tổ chức sản xuất, khoa học, kỹ thuật, quản lý kinh tế và phát huy các lợi thế, khắc phục các khó khăn khách quan của điều kiện tự nhiên, trong những hoàn cảnh cụ thể còn gắn sản xuất nông nghiệp với các ngành khác của nền kinh tế quốc dân, cũng như cần
9 gắn sản xuất trong nước với thị trường quốc tế. Sử dụng đất nông nghiệp có hiệu quả cao thông qua việc bố trí cơ cấu cây trồng vật nuôi là một trong những vấn đề bức xúc hiện nay của hầu hết các nước trên thế giới. Nó là vấn đề sự quan tâm của các nhà khoa học, các nhà hoạch định chính sách, các nhà kinh doanh nông nghiệp mà còn là mong muốn của nông dân, những người trực tiếp tham gia sản xuất nông nghiệp [31]. Hiện nay, các nhà khoa học đều cho rằng: Vấn đề hiệu quả sử dụng đất không chỉ xem xét đơn thuần ở một mặt hay một khía cạnh nào đó mà phải xem xét trên tổng thể các mặt bao gồm: hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội và hiệu quả môi trường. * Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng đất Để đánh giá hiệu quả sử dụng đất của một loại hình nào đó người dân đánh giá chúng trên ba khía cạnh: Hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội và hiệu quả môi trường. - Đánh giá về hiệu quả kinh tế: Hiệu quả kinh tế: Hiệu quả kinh tế là chỉ tiêu mô tả mối quan hệ giữa lợi ích mà người sử dụng đất nhận được và chi phí bỏ ra để nhận được lợi ích đó. Trong một nền sản xuất thì hiệu quả kinh tế là một động lực thúc đẩy sản xuất phát triển. Để đánh giá được hiệu quả kinh tế của việc sử dụng đất canh tác của các nông hộ được điều tra chúng tôi sử dụng một số chỉ tiêu đó là: + Năng suất cây trồng: Năng suất cây trồng là lượng sản phẩm của cây trồng đó tính trên một ha trong một vụ hay một năm. Chỉ tiêu này phản ánh trình độ sản xuất của địa phương hay toàn ngành. Tổng sản lượng cây trồng i Năng suất cây trồng i = Tổng diện tích gieo trồng cây trồng i + Giá trị sản xuất (GO): Là toàn bộ giá trị của cải vật chất và dịch vụ được tạo ra trong nông nghiệp qua 1 thời gian nhất định, thường là một năm. GO = ∑ QiPi Trong đó: Qi: Khối lượng sản phẩm loại i Pi: Đơn vị giá sản phẩm loại i + Chi phí trung gian (IC): Bao gồm chi phí vật chất và dịch vụ phục vụ cho sản xuất: IC = Chi phí vật chất trực tiếp + Chi phí dịch vụ thuê ngoài + Giá trị gia tăng (VA): Là toàn bộ phận của giá trị sản xuất còn lại sau khi trừ đi chi phí trung gian. Đó là một bộ phần mới do lao động sản xuất tạo ra và khấu hao tài sản cố định trong một thời kỳ nhất định (thường là một năm). VA = GOIC
10 + Tỷ suất VA/IC: Chỉ tiêu này cho biết một đồng chi phí bỏ ra sẽ thu được bao nhiêu đồng chi phí tăng thêm. + Tỷ suất GO/IC: Chỉ tiêu này cho biết một đồng chi phí trung gian bỏ ra sẽ thu được bao nhiêu đồng chi phí sản xuất. + Tỷ suất VA/LĐ: chỉ tiêu này cho biết một ngày công lao động tạo ra bao nhiêu đồng giá trị tăng thêm.. + Hệ số sử dụng ruộng đất: Hệ số sử dụng ruộng đất là tỷ số giữa diện tích gieo trồng với diện tích canh tác hàng năm ở đơn vị nghiên cứu. Chỉ tiêu này phản ánh trình độ sử dụng đất canh tác hay cho biết mức quay vòng đất canh tác trong một năm được tính như sau: Tổng diện tích gieo trồng trong năm Hệ số SDĐ (%) = Tổng diện tích canh tác + Tỷ lệ sử dụng đất: Tỷ lệ sử dụng đất là tỷ số giữa diện tích đất đã được sử dụng với tổng diện tích đất đai ở vùng nghiên cứu. Chỉ tiêu này phản ánh mức độ sử dụng đất và được tính bằng công thức sau: Tổng diện tích đất tự nhiên + Diện tích đất chưa sử dụng Tỷ lệ SDĐ (%) = x 100 Tổng diện tích đất đai - Đánh giá về hiệu quả xã hội: Để đánh giá hiệu quả xã hội cho một loại hình sử dụng đất nào đó người dân thường xét đến chỉ tiêu là loại hình đó giải quyết được bao nhiêu lao động/ha/năm, khả năng bố trí lao động, mức độ đáp ứng vấn đề an sinh xã hội, khả năng thu hút và sử dụng nguồn vật chất tại chỗ. - Đánh giá hiệu quả môi trường: Hiện nay, tác động của môi trường sinh thái diễn ra rất phức tạp và theo nhiều chiều hướng khác nhau. Cây trồng được phát triển tốt khi phát triển phù hợp với đặc tính, tính chất của đất. Tuy nhiên, trong quá trình sản xuất dưới tác động của các hoạt động sản xuất, quản lý của con người hệ thống cây trồng sẽ tạo nên những ảnh hưởng rất khác nhau đến môi trường. Để đánh giá chính xác về mặt môi trường người dân thường sử dụng công thức tính như sau: Diện tích đất lâm nghiệp có rừng + Diện tích cây lâu năm Độ che phủ (%) = x 100 Tổng diện tích đất đai
11 1.1.2. Những luận điểm về quản lý đất đai và quản lý đất công ích 1.1.2.1. Sự cần thiết phải quản lý nhà nước về đất đai Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hoá đặt ra những yêu cầu to lớn đối với công tác quản lý Nhà nước về mọi mặt của đời sống kinh tế xã hội, trong đó quản lý nhà nước về đất đai là một trong những lĩnh vực hết sức quan trọng. Để phù hợp với quá trình đổi mới kinh tế, Đảng và nhà nước luôn quan tâm đến vấn đề đất đai và đã ban hành nhiều văn bản pháp luật để quản lý đất đai, điều chỉnh các mối quan hệ đất đai theo kịp với tình hình thực tế. Đất đai, khi tham gia vào nền kinh tế thị trường thì có sự thay đổi căn bản về bản chất kinh tế xã hội: Từ chỗ là tư liệu sản xuất, điều kiện sống chuyển sang là tư liệu sản xuất chứa đựng yếu tố sản xuất hàng hoá, phương diện kinh tế của đất trở thành yếu tố chủ đạo quy định sự vận động của đất đai theo hướng ngày càng nâng cao hiệu quả. Chính vì vậy, việc quản lý nhà nước về đất đai là hết sức cần thiết, nhằm phát huy những ưu thế của cơ chế thị trường và hạn chế những khuyết điểm của thị trường khi sử dụng đất đai, ngoài ra cũng làm tăng tính pháp lý của đất đai. Từ những lý luận trên phải yêu cầu thực hiện công tác quản lý Nhà nước về đất đai nhằm các mục đích: Sử dụng đất có hiệu quả và công bằng; đảm bảo nguồn thu cho ngân sách nhà nước. 1.1.2.2. Cơ sở pháp lý về quản lý sử dụng đất đai Ở Việt Nam, công tác quản lý tài nguyên đất đã được quan tâm từ rất sớm. Những năm đầu của thập kỷ 80, Nhà nước đã xây dựng một hệ thống chính sách về đất đai phù hợp với tình hình đất nước thể hiện ở chính sách thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước, đồng thời thực hiện công tác đo đạc phân hạng đất và đăng ký thống kê đất đai trong cả nước. Đặc biệt ngày 18/12/1980 Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Hiến pháp sửa đổi quy định: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa,… đều thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung”. Đây là cơ sở pháp lý vô cùng quan trọng để thực thi công tác quản lý đất đai trên phạm vi cả nước [30]. Ngày 29/12/1987, Quốc hội khoá VIII chính thức thông qua Luật đất đai 1987 và có hiệu lực từ ngày 08/01/1988. Sau Luật đất đai, Nghị quyết số 10/NQ-TW ngày 05/04/1988 của Bộ Chính trị về giao đất cho hộ gia đình sử dụng ổn định lâu dài là dấu mốc có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với sự phát triển của công tác quản lý sử dụng đất đai trong giai đoạn xây dựng đổi mới đất nước. Cùng với những bước phát triển của cơ chế thị trường, Nhà nước thực hiện chính sách hội nhập trên nhiều lĩnh vực với thế giới. Hiến pháp năm 1992 ra đời đánh dấu