Luận án Tiến sĩ Kinh tế: Hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải Việt Nam

Chia sẻ: Nguyễn Vương Cường | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:0

Thêm vào BST

Báo xấu

365
lượt xem 140
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án Tiến sĩ Kinh tế: Hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải Việt Nam trình bày tổng quan các công trình và phương pháp nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải, lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân hàng nhà nước, thực trạng quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Kinh tế: Hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải Việt Nam

LỜI CAM ðOAN Tôi xin cam ñoan bản luận án là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Tác giả luận án
MỤC LỤC LỜI CAM ðOAN MỤC LỤC CÁC KÝ HIỆU VÀ VIẾT TẮT SỬ DỤNG TRONG ðỀ TÀI DANH MỤC BẢNG, HÌNH, SƠ ðỒ DANH MỤC PHỤ LỤC MỞ ðẦU ................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ðỐI VỚI ðẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ VỐN NGÂN SÁCH TRONG NGÀNH GIAO THÔNG VẬN TẢI ................................................................................................... 4 1.1 Tổng quan các công trình nghiên cứu về quản lý nhà nước ñối với ñầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải ..........4 1.1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài ............................................................. 4 1.1.2. Tình hình nghiên cứu trong nước về quản lý nhà nước ñối với ñầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải Việt Nam.............. 9 1.1.3. Nhận xét chung về kết quả của các công trình ñã nghiên cứu và nhiệm vụ của luận án ........................................................................................ 23 1.2. Phương pháp nghiên cứu của luận án ........................................................25 1.2.1. Khung phân tích của luận án .................................................................. 25 1.2.2. Phương pháp tiếp cận và nghiên cứu...................................................... 26 Tiểu kết chương 1:.................................................................................................. 29 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ðỐI VỚI ðẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NGHIÊN CỨU TRONG NGÀNH GIAO THÔNG VẬN TẢI ........................................................................................................................... 31 2.1. ðầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải: khái niệm và ñặc ñiểm................................................................31 2.1.1. Khái niệm ñầu tư XDCB trong ngành giao thông vận tải ..................... 31 2.1.2. ðặc ñiểm dự án ñầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước nói chung, trong ngành giao thông vận tải nói riêng .......................................................... 32 2.1.3. Ngân sách nhà nước và vốn ñầu tư XDCB từ NSNN nói chung, trong ngành giao thông vận tải nói riêng ................................................................... 39 2.1.4. Phân loại các dự án sử dụng vốn ñầu tư XDCB từ vốn ngân sách nhà nước..... 41 2.2 Nội dung và nhân tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước ñối với ðTXDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải.................................44 2.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước ñối với ñầu tư XDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải. ........................................................................ 44 2.2.2. Nội dung của quá trình quản lý nhà nước về ðTXDCB từ vốn Ngân sách
nhà nước trong ngành giao thông vận tải .............................................................. 48 2.2.3. Các nhân tố ảnh hưởng ñến quản lý nhà nước ñối với ñầu tư XDCB từ vốn ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải. ............................ 62 2.2.4. Sự cần thiết phải hoàn thiện quản lý nhà nước ñối với ñầu tư XDCB từ ngân sách trong ngành GTVT ...................................................................... 75 2.3 Kinh nghiệm quản lý ñầu tư từ ngân sách nhà nước trong lĩnh vực giao thông vận tải của một số nước trên thế giới..............................................81 2.3.1 Kinh nghiệm về quản lý ñầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách nhà nước trong giao thông vận tải ở Bắc Mỹ …. .................................................... 81 2.3.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc về quản lý nhà nước ñối với ñầu tư XDCB từ NSNN ñể phát triển kết cấu hạ tầng................................................. 85 2.3.3 Những bài học kinh nghiệm chung về quản lý nhà nước ñối với ñầu tư XDCB từ ngân sách ñể phát triển kết cấu hạ tầng của một số nước, có khả năng vận dụng ở Việt Nam ............................................................................... 90 Tiểu kết chương 2 ................................................................................................93 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ðỐI VỚI ðẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG NGÀNH GIAO THÔNG VẬN TẢI VIỆT NAM HIỆN NAY ........................... 95 3.1. Khái quát về tình hình ñầu tư XDCB từ vốn NSNN trong ngành GTVT những năm qua........................................................................................95 3.1.1. Về cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam hiện nay................................. 95 3.1.2 Tình hình vốn ñầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông trong ngành giao thông vận tải (do Bộ GTVT trực tiếp quản lí). ......................................... 97 3.2. Thực trạng quản lý Nhà nước ñối với ðTXDCB từ vốn NSNN trong ngành GTVT của Việt Nam..............................................................................103 3.2.1. Khái quát công tác quản lý nhà nước ñối với ðTXDCB từ vốn NSNN trong ngành GTVT những năm qua................................................................ 103 3.2.2. Những hạn chế chủ yếu về quản lý nhà nước ñối với ñầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải ............... 126 3.3. Nguyên nhân hạn chế về quản lý nhà nước ñối với ñầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải hiện nay ......147 3.3.1. Môi trường pháp luật chưa hoàn thiện.................................................. 147 3.3.2. Công tác tổ chức quản lý ñầu tư XDCB hiện nay chưa phù hợp với với thực tế. ...................................................................................................... 151 3.3.3. Năng lực ñội ngũ cán bộ quản lý chưa ñáp ứng yêu cầu ...................... 156 3.3.4. Công tác thanh tra, kiểm tra giám sát còn nhiều bất cập ...................... 160 Tiểu kết chương 3................................................................................................. 163 CHƯƠNG 4: HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ðỐI VỚI ðẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ VỐN NGÂN SÁCH TRONG NGÀNH GIAO
THÔNG VẬN TẢI VIỆT NAM NHỮNG NĂM TỚI....................................... 165 4.1. Mục tiêu, chiến lược phát triển và nhu cầu về vốn ñể phát triển ðTXDCB trong ngành GTVT của Việt nam trong thời gian tới..................165 4.1.1. Mục tiêu tổng quát ñể phát triển ðTXDCB trong ngành GTVT của Việt nam ñến năm 2020 .................................................................................. 165 4.1.2. Chiến lược phát triển nhanh kết cấu hạ tầng, nhất là hạ tầng giao thông của Việt nam trong thời gian tới........................................................... 167 4.1.3. Nhu cầu vốn ñầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông ñường bộ...... 168 4.2. Phương hướng hoàn thiện quản lý nhà nước ñối với ðTXDCB từ nguồn vốn NSNN trong ngành GTVT Việt Nam những năm tới .................171 4.2.1. Phương hướng hoàn thiện quản lý nhà nước trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch ðTXDCB từ NSNN trong ngành GTVT............................. 171 4.2.2. Phương hướng hoàn thiện quản lý nhà nước trong khâu lập, thẩm ñịnh, phê duyệt dự án ñầu tư XDCB từ NSNN trong ngành GTVT .............. 176 4.2.3. Phương hướng hoàn thiện quản lý nhà nước trong triển khai ñấu thầu và thi công các dự án ðTXDCB từ NSNN trong ngành GTVT..................... 182 4.2.4. Phương hướng hoàn thiện quản lý nhà nước ñối với nghiệm thu, thẩm ñịnh chất lượng và bàn giao công trình ðTXDCB từ vốn ngân sách trong ngành GTVT.................................................................................................... 190 4.2.5. Phương hướng hoàn thiện quản lý nhà nước trong thanh toán, quyết toán vốn ñầu tư XDCB từ NSNN trong ngành GTVT ................................... 193 4.3. Các giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước ñối với ðTXDCB từ vốn ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải Việt Nam ....................198 4.3.1. Hoàn thiện khung khổ pháp luật quản lý dự án ñầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước .................................................................................................. 198 4.3.2. Hoàn thiện cơ chế, chính sách ñối với dự án ñầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải Việt Nam............................... 201 4.3.3. Hoàn thiện quản lý nhà nước ñối với các chủ thể tham gia dự án ðTXDCB từ NSNN trong ngành GTVT........................................................ 212 4.3.4. Nâng cao trình ñộ năng lực và phẩm chất của ñội ngũ cán bộ làm công tác quản lý ðTXDCB từ NSNN trong ngành GTVT ............................ 215 4.3.5. Tăng cường quản lý công tác kiểm tra, kiểm soát, giám sát của Nhà nước ....................................................................................................... 216 Tiểu kết chương 4................................................................................................. 219 KẾT LUẬN ........................................................................................................... 220 CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ðÃ CÔNG BỐ .............. 222 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................ 223
CÁC KÝ HIỆU VÀ VIẾT TẮT SỬ DỤNG TRONG ðỀ TÀI BT Xây dựng - chuyển giao NSNN Ngân sách Nhà nước BTO Xây dựng - chuyển giao - vận hành NSTW Ngân sách Trung ương BOT Xây dựng - vận hành - chuyển giao ODA Vốn ñầu tư hỗ trợ phát triển BTN Bê tông nhựa PPP Phương pháp sức mua tương CðT Chủ ñầu tư ñương CNXH Chủ nghĩa xã hội QLDA Quản lý dự án CTGT Công trình giao thông QLNN Quản lý Nhà nước CSHT GTVT Cơ sở hạ tâng Giao thông vận tải QLCL Quản lý chất lượng CHC Cất hạ cánh TTgCP Thủ tướng chính phủ CNH HðH Công nghiệp hóa - Hiện ñại hóa TCT Tổng Công ty DNNN Doanh nghiệp Nhà nước TMðT Tổng mức ñầu tư ðTXD ðầu tư Xây dựng TPCP Trái phiếu Chính phủ FDI Vốn ñầu tư trực tiếp TSCð Tài sản cố ñịnh GDP Tổng sản phẩm quốc nội TVGS Tư vấn giám sát Gð Giai ñoạn TKKT Thiết kế kỹ thuật GTNT Giao thông Nội thị UBND ủy ban nhân dân GTVT Giao thông vận tải WTO Tổ chức thương mại Thế giới GTðT Giao thông ñô thị XH Xã hội GTNT Giao thông nông thôn XD Xây dựng GPMB Giải phóng mặt bằng XDCB Xây dựng cơ bản HCM Hồ Chí Minh VBPL Văn bản Pháp luật KCS Kiểm tra quy trình công nghệ VBQPPL Văn bản quy phạm Pháp KCHT Kết cấu hạ tầng luật KCHT GTVT Kết cấu hạ tầng Giao thông vận tải KTNN Kiểm toán nhà nước ICOR Hệ số sử dụng vốn KHCN Khoa học công nghệ KT Kinh tế KTTT Kinh tế thị trường KTQT Kinh tế quốc tế KTQD Kinh tế quốc dân
DANH MỤC BẢNG, HÌNH, SƠ ðỒ BẢNG Bảng 2.1. Yêu cầu ñối với các khâu quản lý nhà nước ñối với ñầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN trong ngành GTVT....................................... 61 Bảng 2.2. Những ñiều kiện thực hiện quản lý nhà nước ñối với ñầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN trong ngành GTVT....................................... 74 Bảng 3.1: Vốn ñầu tư theo nguồn vốn của Bộ giao thông vận tải Việt Nam giai ñoạn 2001-2010 ........................................................................... 98 Bảng 3.2: Quan ñiểm trong lập, thẩm ñịnh, phê duyệt dự án, thiết kế, dự toán ðTXDCB.......................................................................................... 105 Bảng 3.3. Số liệu thực hiện nhiệm vụ KH&CN năm 2006 -2010 .................... 112 Bảng 3.4. Tình hình thực hiện & giải ngân vốn ðTXDCB các dự án.............. 118 Bảng 3.5. Tình hình và kết quả thanh tra dự án ðTXD sử dụng vốn Nhà nước do Thanh tra Bộ Tài Chính thực hiện từ năm 2005 ñến năm 2007 .. 123 Bảng 3.6. Tình hình, kết quả thanh tra dự án ðTXD sử dụng vốn Nhà nước do Thanh tra Bộ Tài chính thực hiện năm 2008 - 2009......................... 125 Bảng 3.7. ðánh giá về quản lý nhà nước ñối với ñầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN ở Việt nam hiện nay............................................ 126 Bảng 3.8. Những hạn chế chế cơ bản của quy hoạch ñầu tư xây dựng cơ bản từ vốn NSNN hiện nay ..................................................................... 127 Bảng 3.9. Những hạn chế trong lập, thẩm ñịnh, phê duyệt dự án, thiết kế, dự toán ðTXDCB .................................................................................. 138 Bảng 3.10. Những tồn tại trong khâu triển khai, thực hiện dự án hiện nay........ 142 Bảng 3.11. Một số hạn chế trong khâu nghiệm thu, thẩm ñịnh chất lượng, bàn giao các dự án ðTXDCB.................................................................. 145 Bảng 3.12. Xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về GTVT (giai ñoạn 2005-2010)............................................................................... 148 Bảng 3.13. Mức ñộ hạn chế của môi trường luật pháp và cơ chế chính sách..... 149 Bảng 3.14. Mức ñộ hạn chế của tổ chức quản lý ñầu tư XDCB......................... 151
Bảng 3.15. Những hạn chế về năng lực cán bộ quản lý ñầu tư XDCB trong ngành GTVT..................................................................................... 157 Bảng 3.16. Mức ñộ hạn chế trong công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát các công trình GTVT .............................................................................. 160 Bảng 4.1. Bảng tổng hợp nhu cầu vốn ñầu tư giai ñoạn 2011-2020................. 169 Bảng 4.2. Tổng hợp các dự án chưa ñược bố trí nguồn vốn ñể triển khai........ 171 Bảng 4.3. ðánh giá mức ñộ ñạt ñược trong khâu quy hoạch, kế hoạch ........... 172 Bảng 4.4. Quan ñiểm về lựa chọn nhà thầu và trách nhiệm của các chủ thể ......... 187 Bảng 4.5. Mức ñộ quan trọng của một số chỉ tiêu trong khâu nghiệm thu, thẩm ñịnh chất lượng về ðTXDCB từ vốn NSNN trong ngành GTVT.... 193 Bảng 4.6. Kết quả khảo sát thực tế một số nội dung về các giải pháp nhằm quyết toán vốn ðTXDCB từ NSNN trong GTVT ñược kịp thời, chính xác..... 197 BIỂU ðỒ Biểu ñồ 3.1. Vốn ñầu tư từ Ngân sách nhà nước của Bộ GTVT (giai ñoạn 2001 – 2010) 99 SƠ ðỒ Sơ ñồ 2.1. Tổn thất nguồn vốn Nhà nước trong ðTXDCB ......... ........................ 1 HÌNH Hình 4.1. Tam giác dự án ................................................................................. 189
DANH MỤC PHỤ LỤC Số hiệu Tên phụ lục Phụ lục 1 : Mẫu phiếu phỏng vấn ..................................................................... 233 Phụ lục 2 : Hình ảnh về ứng dụng và phát triển KHCN ................................... 239
1 MỞ ðẦU 1. Tính cấp thiết của ñề tài Trong quá trình chuyển từ nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang vận hành theo cơ chế thị trường, việc ñổi mới và hoàn thiện quản lý nhà nước nói chung, ñối với từng ngành, từng lĩnh vực, trong ñó có ñầu tư xây dựng cơ bản từ vốn NSNN nói riêng là vấn ñề tất yếu. ðiều này lại càng có ý nghĩa bức xúc hơn ñối với ngành GTVT, bởi lẽ, ñây là ngành sản xuất vật chất ñặc biệt, sử dụng khối lượng vốn ñầu tư phát triển rất lớn từ NSNN ñể xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho nền kinh tế. CNH, HðH càng phát triển, kinh tế thị trường càng mở rộng, nguồn vốn từ NSNN mà ngành GTVT sử dụng ngày càng tăng lên, ñiều ñó ñòi hỏi phải tăng cường quản lý nhà nước ñối với ñầu tư XDCB từ vốn NSNN, ñảm bảo nguồn vốn ñược sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả. Những năm qua, Nhà nước ta ñã ban hành nhiều văn bản pháp luật, cơ chế, chính sách về quản lý ðTXDCB nói chung, ñối với ngành GTVT nói riêng. Nhờ ñó quản lý nhà nước ñối với ðTXDCB từ vốn NSNN trong ngành GTVT có nhiều thành tựu, hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông ñược xây dựng và từng bước hiện ñại hóa, góp phần tích cực vào sự phát triển nền kinh tế thị trường của ñất nước. Song bên cạnh những ưu ñiểm, quản lý nhà nước ñối với ðTXDCB từ vốn NSNN trong ngành GTVT còn nhiều hạn chế bất cập: một số luật pháp, cơ chế, chính sách còn chưa phù hợp, chồng chéo, thiếu và chưa ñồng bộ; tình trạng buông lỏng quản lý dẫn ñến lãng phí, thất thoát, tham ô, tham nhũng, làm suy giảm chất lượng các công trình, dự án có vốn ðTXDCB từ NSNN. ðiều này làm giảm hiệu lực và hiệu quả của quản lý nhà nước nói chung, trong lĩnh vực GTVT nói riêng. Vì vậy việc nghiên cứu ñề tài Hoàn thiện quản lý nhà nước ñối với ñầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải Việt Nam có ý nghĩa lý luận và thực tiễn.
2 2. Mục ñích nghiên cứu của ñề tài - Góp phần làm rõ những vấn ñề cơ bản về quản lý nhà nước ñối với ðTXDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải - ðánh giá thực trạng quản lý nhà nước ñối với ðTXDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải ở Việt Nam hiện nay, chỉ ra những mặt ñạt ñược, những mặt chưa ñạt ñược và nguyên nhân của những hạn chế. - ðề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý Nhà nước ñối với ðTXDCB từ vốn NSNN trong ngành GTVT ở Việt Nam những năm tới. 3. ðối tượng và phạm vi nghiên cứu - ðối tượng nghiên cứu là quản lý Nhà nước ñối với ðTXDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải. Tuy nhiên ðTXDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải có phạm vi rộng. Luận án này tập trung nghiên cứu ñầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật các công trình giao thông. Thêm nữa, có nhiều cách tiếp cận về quản lý nhà nước trong ñầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng. Luận án này phân tích quản lý nhà nước theo các giai ñoạn của quá trình quản lý các khâu ðTXDCB bao gồm quy hoạch, kế hoạch; lập, thẩm, phê duyệt và ñấu thầu dự án ñầu tư XDCB; triển khai các dự án ðTXDCB; nghiệm thu và quản lý chất lượng công trình và thanh toán, quyết toán vốn ñầu tư XDCB, dưới tác ñộng của các yếu tố về môi trường luật pháp; phương pháp và công cụ quản lý của nhà nước; các mô hình tổ chức quản lý; năng lực ñội ngũ cán bộ quản lý và công tác thanh tra, kiểm tra giám sát của nhà nước. - Phạm vi nghiên cứu: nghiên cứu quản lý Nhà nước ñối với ðTXDCB về giao thông ñường bộ thông qua khảo sát thực trạng của một số dự án ðTXDCB sử dụng vốn ngân sách nhà nước do Tổng Cục ñường Bộ Việt Nam - Bộ giao thông vận tải làm chủ ñầu tư ñể minh chứng. - Thời gian nghiên cứu chủ yếu tính từ năm 2000 ñến nay. ðề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước ñối với ðTXDCB từ vốn NSNN trong ngành GTVT ñến năm 2015 và tầm nhìn ñến năm 2020.
3 4- Những ñóng góp mới của luận án - Góp phần hệ thống hoá lý luận và kinh nghiệm quốc tế về quản lý Nhà nước ñối với ðTXDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải. - ðánh giá ñược thực trạng của quản lý Nhà nước ñối với ðTXDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thống vận tải Việt Nam hiện nay, chỉ ra ñược thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập cần giải quyết. - ðề xuất phương hướng và các giải pháp có cơ sở lý luận và thực tiễn ñể hoàn thiện quản lý Nhà nước ñối với ðTXDCB từ vốn NSNN trong ngành GTVT Việt Nam thời gian tới. 5. Tên ñề tài và kết cấu của luận án Tên ñề tài : '' Hoàn thiện quản lý nhà nước ñối với ñầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải Việt Nam''. Cùng với phần mở ñầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án ñược kết cấu thành 4 chương: Chương 1 : Tổng quan các công trình và phương pháp nghiên cứu về quản lý Nhà nước ñối với ñầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải Chương 2. Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý Nhà nước ñối với ñầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước NGHI Ê N C Ư Ứư trong ngành giao thông vận tải. Chương 3 : Thực trạng quản lý Nhà nước ñối với ñầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải ở Việt Nam hiện nay. Chương 4 : Hoàn thiện quản lý Nhà nước ñối với ðTXDCB từ vốn NSNN trong ngành GTVT Việt Nam những năm tới.
4 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ðỐI VỚI ðẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ VỐN NGÂN SÁCH TRONG NGÀNH GIAO THÔNG VẬN TẢI 1.1 Tổng quan các công trình nghiên cứu về quản lý nhà nước ñối với ñầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải 1.1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài Nghiên cứu về quản lý xây dựng cơ bản nói chung, quản lý nhà nước ñối với ñầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước nói riêng trong ngành giao thông vận tải ñã ñược các nhà nghiên cứu nước ngoài ñề cập khá nhiều. Sau ñây có thể nêu lên một số công trình có liên quan ñến lĩnh vực này. Trong công trình nghiên cứu về hệ thống quản lý chi phí trong xây dựng của Peter E. D. Love, Zahir Irani (2002) [97] cho rằng một mẫu dự án quản lý hệ thống chi phí chất lượng (PROMQACS) ñược phát triển ñể xác ñịnh chi phí chất lượng trong dự án xây dựng. Cấu trúc và các thông tin quan trọng là cần thiết ñược xác ñịnh và thảo luận ñể cung cấp cho một hệ thống phân loại chi phi chất lượng. Hệ thống phát triển ñã ñược thử nghiệm và triển khai thực hiện trong hai trường hợp xây dựng các dự án nghiên cứu ñể xác ñịnh các vấn ñề thông tin và quản lý cần thiết ñể phát triển một chương trình phần mềm trong hệ thống thông tin quản lý chi phí trong xây dựng. Ngoài ra, hệ thống ñã ñược sử dụng ñể xác ñịnh chi phí và nguyên nhân gây ra các thiệt hại trong các dự án. Vấn ñề ñó ñược các chuyên gia nghiên cứu dự án hệ thống thông tin quản lý chi phí chất lượng trong xây dựng ñể xác ñịnh những thiếu sót trong hoạt ñộng liên quan ñến dự án và do ñó có những biện pháp thích hợp ñể cải thiện phương thức quản lý của họ cho các dự án trong tương
5 tai. Và những lợi ích và hạn chế của hệ thống thông tin quản lý chi phí chất lượng trong xây dựng cũng ñược ñánh giá và xác ñịnh. ( Peter E. D. Love, Zahir Irani (2002). A project management quality cost information system for the construction industry. Information & Management 40 (2003) 649–661).[107] Trong bài A symptom of a dysfunctional supply chain, European Journal of Purchasing and Supply Management 5 (1), 1999, pp. 1–11) P.E.D. Love, H. Li, P. Mandal, Rework [108] cho rằng, trong các dự án xây dựng, các hoạt ñộng thường ñược chia thành các khu vực chức năng, vấn ñề mà ñược thực hiện bởi các ngành học khác nhau (ví dụ như kỹ sư, kiến trúc sư, nhà thầu) và ñược hoạt ñộng ñộc lập. P.E.D. Love, 2002 của tạp chí quản lý và kỹ thuật xây dựng nghiên cứu vê ảnh hưởng của loại hình dự án và phương thức hoạt ñộng về chi phí sửa chữa trong việc xây dựng các dự án xây dựng cho rằng sự vắng mặt của tổ quản lý và hệ thống thông tin chất lượng ñể hỗ trợ về hoạt ñộng quản lý chất lượng trong các dự án xây dựng là rất nghiêm trọng. Hơn nữa, sự thiếu sót của hệ thống là nguyên nhân gây ra cho nhiều tổ chức về cách thức phát triển ñể duy trì kiểm soát với trách nhiệm riêng của họ. Như vậy, báo cáo, thu thập thông tin và quản lý trong dự án trở thành không kết hợp ñồng nhất. Cuối cùng, ñiều này dẫn ñến lãng phí thời gian, chi phí không cần thiết, tăng lỗi kỹ thuật và hiếu sai vấn ñề và do ñó phải thực hiện xây dựng và sửa chữa lại và ñó là yếu tố chính gây ra vượt mức ñộ, thời gian và chi phí dự án xây dựng. Hơn nữa, việc sử dụng không hiệu quả công nghệ thông tin trong quản lý và trao ñổi thông tin làm ảnh hưởng và tăng thiệt hại cho dự án. Do ñó, nhu cầu cho một hệ thống thông tin là cần thiết trong quản lý chất lượng do vậy tổ chức thực hiện có thể ñược kiểm soát theo dõi và xác ñịnh chi phí chất lượng. ðiều này cho phép các tổ chức xác ñịnh các chi phí sai sót của họ (ñặc biệt trong việc xây dựng lại) và do ñó thực hiện các chiến lược, biện pháp nhằm
6 ngăn chặn việc ñó. Việc thiết kế và phát triển của hệ thống quản lý chất lượng cho các dự án xây dựng ñã ñược hạn chế. Ngày nay, vì sự phức tạp liên quan ñến quản lý thông tin từ một số tổ chức với cách tiếp cận khác nhau ñể quản lý chất lượng.(P.E.D. Love, Auditing the indirect consequences of rework in construction: a case based approach, Managerial Auditing Journal 17 (3), 2002, pp. 138–146).[109] Một hệ thống thông tin quản lý dự án với chi phí chất lượng thêm vào có thể cung cấp tới nhà thầu và các thành viên trong nhóm dự án các thông tin về sai sót chất lượng và các hoạt ñộng cần ñược xây dưng, thiết kế ñể ngăn chặn thiếu sót của họ xảy ra trong tương lai. ðiều này sau ñó có thể ñược sử dụng ñể hướng dẫn, ñề nghị sáng kiến cải tiến chất lượng ñạt ñược tiết kiệm chi phí một cách hiệu quả và chất lượng cao. Chi phí chất lượng liên quan ñược xác ñịnh trong khoảng từ 5-25% doanh thu hàng năm của một tổ chức hoặc chi phí vận hành ( R. Dobbins, 1975, US) nghiên cứu về quản lý chi phí chất lượng cho lợi nhuận.( R. Dobbins, Quality Cost Management for Proﬁt, ASQC Annual Transaction, in: A. Grimm (Ed.), Quality Costs: Ideas and Applications, ASQC Press, Milwaukee, WI, 1975.)[102] Có nhiều yếu tố ảnh hưởng ñến việc thực hiện các dự án công, cái mà ñược chịu trách nhiệm bởi các cơ quan nhà nước và kiểm soát bởi các nhà thầu. Tuy nhiên, các ñơn vị chịu trách nhiệm và các nhà thầu có quan ñiểm khác nhau ñể xác ñịnh các yếu tố có ảnh hưởng chính của một dự án vì sự khác biệt trong vai trò và trách nhiệm của mình. ðôi khi những khác biệt này là nguyên nhân chính gây ra khiếm khuyết của một dự án, chậm trễ tiến ñộ. ðể thực hiện một dự án thành công, sự khác biệt trong quan ñiểm của hai thực thể này trước hết phải ñược hiểu rõ. (Chau Ping Yang, 2007. Factors affecting the performance of public projects in Taiwan. Journal of construction research, vol 7).[95]
7 Issabelle Louis mô tả thực trạng của ngành công nghiệp xây dựng Pháp. Vấn ñề này liên quan ñến một mô tả ngắn gọn của nền kinh tế nói chung và cái nhìn về vai trò và ảnh hưởng của chính phủ. Một cái nhìn từ thế kỷ 18 về phía trước, ñó là các minh chứng cho cuộc cách mạng trong ngành công nghiệp xây dựng Pháp và nó có tác ñộng rất mạnh mẽ ñến thực trạng trong ngành cộng nghiệp xây dựng hiện nay. Các ñặc tính của ngành công nghiệp xây dựng tập trung vào cấu trúc của các công ty xây dựng và phương thức hoạt ñộng của họ. Mô tả của ngành công nghiệp xây dựng bao gồm tình hình các yếu tố ñầu vào khác nhau cho ngành công nghiệp như lao ñộng, thiết bị, vật liệu và tài chính. Ngoài ra, việc ñiều tra các khu vực nghiên cứu và phát triển ngành công nghiệp xây dựng cũng ñược thảo luận. Sau khi xem xét các phần quan trọng của hoạt ñộng này, nó ñược mô tả chi tiết hơn theo các vị trí ñịa lý khác nhau. Một khu vực quan tâm ñặc biệt là tình hình của các công ty xây dựng Pháp liên quan trong thị trường Mỹ vì ñiều này dường như là khu vực phát triển tương lai cho họ. (Isabella L. P. 1987, Construction industry in France, Thesis of Masteral).[103] ‘‘Nghiên cứu lịch sử phát triển ñối với quản lý xây dựng hệ thống ñấu thầu ở Nhật Bản’’ của Hiroshi Isohata - Trường Cao ñẳng Công nghệ Công nghiệp, ðại học Nihon, Chiba, Nhật Bản 2009. Bài viết này nghiên cứu về lịch sử phát triển của hệ thống ñấu thầu xây dựng cho các công trình công cộng, từ thời xưa thông qua các kỷ nguyên hiện ñại ñến nay. Tác giả làm rõ ñặc trưng của sự phát triển trong mua sắm và quản lý hệ thống xây dựng như công nghệ phần mềm ñối với ñấu thầu, hợp ñồng, và quản lý xây dựng hiện ñại ở Nhật Bản. Nghiên cứu này cũng làm sáng tỏ các yếu tố lịch sử ñã bị ảnh hưởng ñến xây dựng hệ thống mua sắm và ñấu thầu xây dựng cho các công trình công cộng. Các vấn ñề hiện tại trong ngành công nghiệp xây dựng Nhật Bản ñược xem như là nền tảng. ðiều này sẽ là nghiên cứu tiếp theo về hiện
8 ñại hóa xây dựng vào nửa cuối của thế kỷ XIX, và xem xét trên các ñặc trưng, các yếu tố ảnh hưởng ñến sự phát triển của hệ thống ñấu thầu xây dựng công trình công cộng ở Nhật Bản hiện ñại. Tác giả làm rõ ñặc tính về sự phát triển của công tác mua sắm và quản lý hệ thống cho công trình công cộng, chủ yếu là thông qua các dự án cơ sở hạ tầng ở Nhật Bản. Nghiên cứu này cũng bao gồm việc kiểm tra quá trình hợp ñồng và quản lý xây dựng ñể làm rõ các ñặc ñiểm của xây dựng hệ thống mua sắm và ñấu thầu xây dựng cho các công trình công cộng ở Nhật Bản. ðối với vấn ñề ‘‘vai trò - trách nhiệm của tư vấn quản lý trong xây dựng công nghiệp Trung Quốc’’ ñược Tony Y.F. Ma, Trường ñại học Nam Úc, Adelaide, SA, Australia, 2003 ñề cập. Bài viết ñã nghiên cứu vai trò và trách nhiệm của Tư vấn quản lý trong xây dựng công nghiệp Trung Quốc như sau: Ở phương Tây công tác quản lý dự án ñã ñược áp dụng trong các ngành công nghiệp khác nhau. Tuy nhiên, hệ thống này chính thức công bố áp dụng cho ngành công nghiệp xây dựng Trung Quốc cho ñến năm 2003, Bộ Xây dựng ñã ban hành một văn bản nhằm khuyến khích việc ngành công nghiệp áp dụng Kỹ thuật-mua sắm-xây dựng (EPC) hoặc thiết kế & Xây dựng (D&B), cách tiếp cận và thúc ñẩy sự tham gia của một Tư vấn quản lý dự án (PMC) ñể quản lý các dự án thay mặt cho khách hàng. Không giống như các kỹ sư giám sát, PMC ñược trực tiếp thay cho khách hàng ñể quản lý toàn bộ dự án kể từ khi thành lập ñến khi hoàn thành. Hành ñộng thay mặt cho khách hàng, PMC ñược ủy quyền ñể quản lý các dự án và ñảm bảo rằng ñạt ñược mục tiêu của nó. Trong hầu hết các dự án chính phủ tài trợ, bổ nhiệm của PMC là bắt buộc, chính phủ ủy thác tất cả các nhiệm vụ quản lý dự án cho PMC, ngoài các kinh phí và vận hành, giảm thiểu tiếp xúc với rủi ro. Hai thập kỷ qua ñã chứng kiến một sự phát triển nhanh chóng của nền kinh tế Trung Quốc. Kể từ khi Trung Quốc "mở cửa chính sách" năm 1978,
9 ñã mở ra một thời kỳ cải cách kinh tế, Trung Quốc ñã ñạt ñược những thành công ñáng kể trong phát triển kinh tế. ðể thích ứng và mở rộng nhanh chóng nhu cầu cho xây dựng và cơ sở hạ tầng, ngành công nghiệp xây dựng Trung Quốc ñã ñạt mức tăng trưởng phi thường và ñã trở thành xương sống của nền kinh tế Trung Quốc . 1.1.2. Tình hình nghiên cứu trong nước về quản lý nhà nước ñối với ñầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải Việt Nam Hoàn thiện quản lý Nhà nước ñối với ðTXDCB từ nguồn vốn NSNN ñã có một số ñề tài, bài viết ñược nghiên cứu và ñăng tải trên những khía cạnh khác nhau. Có thể nêu lên một số công trình ñã nghiên cứu có liên quan trực tiếp ñến vấn ñề này như: Thứ nhất, liên quan ñến khía cạnh quản lý nhà nước nói chung có luận án tiến sĩ kinh tế: “Phương hướng biện pháp hoàn thiện quản lý nhà nước ñối với xây dựng giao thông” của Bùi Minh Huấn tại ðại học kinh tế Quốc dân Hà Nội, năm 1996. ðối tượng nghiên cứu của ñề tài luận án là quản lý nhà nước ñối với công tác xây dựng trong ngành giao thông vận tải. Tác giả giới hạn nghiên cứu chủ yếu vào các tầm vĩ mô có sự chú ý thích ñáng tới mối quan hệ giữa quản lý vĩ mô và quản lý vi mô trong lĩnh vực xây dựng giao thông ñối với quá trình xây dựng cơ bản: Từ chuẩn bị ñầu tư, chuẩn bị xây dựng, xây lắp, khai thác công trình và ñối với chủ thể kinh doanh tham gia các khâu của quá trình này. Từ việc phân tích thực trạng mô hình tổ chức quản lý xây dựng giao thông qua các thời kỳ trước khi chuyển sang nền kinh tế thị trường (1990) và sau năm 1990 ñến năm 1995, luận án ñã làm rõ thực chất và nội dung quản lý nhà nước ñối với xây dựng giao thông xét theo quá trình ñầu tư xây dựng và các chủ thể kinh doanh xây dựng giao thông. Thực trạng về xây dựng giao thông theo quy
10 trình ñầu tư xây dựng và theo chủ thể kinh doanh trong lĩnh vực ñầu tư xây dựng từ 1962 ñến năm 1995, ñã trải qua nhiều thời kỳ và có sự thay ñổi theo hướng ngày càng phù hợp với ñiều kiện của nền kinh tế thị trường. Luận án ñã chỉ ra những tồn tại chủ yếu trong hoạt ñộng của từng loại chủ thể kinh doanh, sử dụng các công cụ quản lý nhà nước và phân chia chức năng trong bộ máy quản lý. Luận án ñã ñưa ra 4 quan ñiểm cơ bản về hoàn thiện quản lý nhà nước ñối với xây dựng giao thông trên hai lĩnh vực: tổ chức và sắp xếp lại hệ thống xây dựng giao thông thành các mô hình ñơn vị sản xuất kinh doanh có qui mô lớn, thích ứng với ñiều kiện cơ chế thị trường; Hoàn thiện các hệ thống văn bản pháp luật, các công cụ quản lý vĩ mô và bộ máy quản lý nhà nước. Luận án cũng kiến nghị cần lập ngân hàng giao thông Việt Nam [41]. Luận văn thạc sỹ: “Hoàn thiện cơ chế quản lý ñầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông trong quá trình ñẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện ñại hoá ở Việt Nam của Phạm Ngọc Biên, năm 2002 tại ðại học kinh tế Quốc dân Hà Nội ñã ñi sâu nghiên cứu về cơ chế quản lý vốn ñầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông. Tác giả ñã khái quát hoá vấn ñề lý luận về cơ chế quản lý ñầu tư xây dựng nói chung và quản lý ñầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông nói riêng qua phân tích lý luận và tổng kết kinh nghiệm thực tiễn ở một số nước trên thế giới (như Nhật Bản, Trung Quốc, Niu di lân) từ ñó tiếp thu một cách có chọn lọc những vấn ñề có thể áp dụng cho nước ta. Từ việc phân tích thực trạng cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam cả về ñường bộ, ñường sắt, ñường biển, ñường thuỷ nội ñịa, giao thông ñô thị và giao thông nông thôn; cơ chế quản lý ñầu tư phát triển và bảo trì cơ sở hạ tầng giao thông, tác giả chỉ ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân hạn chế trong cơ chế quản lý ñầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông ở nước ta trong những năm từ 1991-2000. Từ việc nêu ra mục tiêu, ñịnh hướng phát triển cơ sở hạ tầng
11 giao thông và xác ñịnh ñược nhu cầu về vốn cho ñầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông cho các giai ñoạn 2001-2010, luận văn ñã trình bày ñịnh hướng hoàn thiện về cơ chế quản lý ñầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông; ðề xuất các chính sách và các giải pháp huy ñộng, sử dụng, và quản lý vốn ñầu tư cơ sở hạ tầng giao thông trong ñiều kiện khả năng ñầu tư từ ngân sách Nhà nước có hạn, như: Các giải pháp tăng cường huy ñộng vốn xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông; Giải pháp hoàn thiện tổ chức quản lý cơ sở hạ tầng giao thông; Giải pháp tăng cường ñào tạo và bồi dưỡng ñội ngũ cán bộ quản lý [23]. Luận án tiến sĩ “ðổi mới cơ chế quản lý sử dụng vốn ñầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước” của Trần Văn Hồng tại Học viện tài chính, năm 2002 [43] ñã hệ thống hoá, khái quát và mở rộng những lý luận cơ bản về vốn ñầu tư XDCB của Nhà nước, cơ chế quản lý sử dụng vốn ñầu tư XDCB của Nhà nước, cơ chế quản lý sử dụng vốn ñầu tư XDCB của Nhà nước, luận án ñã phân tích cơ chế quản lý sử dụng vốn ñầu tư XDCB của Nhà nước ở Việt Nam qua các thời kỳ từ Nghị ñịnh 232/CP ngày 6/6/1981 ñến năm 2001; rút ra những ưu, nhược ñiểm của cơ chế quản lý sử dụng vốn ñầu tư XDCB của Nhà nước giai ñoạn này. Vận dụng những bài học kinh nghiệm từ quá trình hoàn thiện cơ chế quản lý sử dụng vốn ñầu tư XDCB của nước ta và của các nước trên thế giới, kết hợp với những lý luận ñã ñược nghiên cứu, luận án ñã ñưa ra những kiến nghị nhằm ñổi mới và hoàn thiện cơ chế quản lý sử dụng vốn ñầu tư XDCB của Nhà nước như xác ñịnh ñúng ñối tượng ñầu tư theo các nguồn vốn ngân sách Nhà nước, tín dụng Nhà nước; chuyển hướng ñầu tư theo hình thức cấp phát trực tiếp không hoàn lại sang hình thức cho vay nhằm xoá bỏ bao cấp, nâng cao trách nhiệm ñối với chủ ñầu tư; hạn chế tối ña sự can thiệp hành chính của các cơ quan nhà nước ñối với quá trình ñầu tư của doanh nghiệp; doanh nghiệp Nhà nước tự quyết ñịnh ñầu tư theo ñúng
12 luật pháp quy ñịnh, ñảm bảo hiệu quả ñầu tư, gắn trách nhiệm, quyền lợi của giám ñốc doanh nghiệp Nhà nước với hiệu quả ñầu tư; quy ñịnh cụ thể về trách nhiệm trong việc ñảm bảo hiệu quả ñầu tư; tổ chức ñấu thầu rộng rãi, phân chia gói thầu ở ở giai ñoạn thiết kế; bổ sung các chế tài xử phạt vi phạm pháp luật ñấu thầu; quy ñịnh xử phạt cụ thể ñối với người ñề nghị, người thanh, quyết toán tăng không ñúng; xử phạt theo số ngày gửi báo cáo chậm nhằm nâng cao trách nhiệm cáo cáo của Chủ ñầu tư; phân biệt hồ sơ quyết toán dự án hoàn thành gửi ñi với hồ sơ quyết toán lưu tại ñơn vị; thực hiện cơ chế công khai thông tin về kế hoạch vốn ñầu tư, về tổng mức ñầu tư, dự toán, quyết toán dự án, công trình… Luận án tiến sỹ kinh tế: “Quản lý nhà nước ñối với dự án ñầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước ở Việt Nam” của Tạ Văn Khoái, tại Học viện chính trị – Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2009 [48] nghiên cứu QLNN ñối với dự án ðTXD từ NSNN trên các giai ñoạn của chu trình dự án, chủ yếu là cấp NSTW trong phạm vi cả nước. QLNN ñối với dự án ðTXD từ NSNN gồm năm nội dung: hoạch ñịnh, xây dựng khung pháp luật, ban hành và thực hiện cơ chế, tổ chức bộ máy và kiểm tra, kiểm soát. Tác giả ñã chỉ ra nhiều hạn chế, bất cập trên nhiều mặt như: khung pháp luật chưa ñồng bộ, chưa thống nhất, cơ chế quản lý còn nhiều ñiểm lạc hậu, năng lực quản lý chưa ñáp ứng yêu cầu. Luận án ñã chỉ rõ ba nhóm nguyên nhân của những hạn chế, bất cập, trong các nguyên nhân ñó có nguyên nhân chủ quan từ bộ máy, cán bộ quản lý. ðồng thời cũng chỉ rõ hạn chế của các dự án, trong ñó ñặc biệt là sự phân tán, dàn trải, sai phạm và kém hiệu quả của không ít dự án ðTXD từ NSNN. Luận án khẳng ñịnh các bộ, ngành cần phải xây dựng và thực thi chương trình phát triển dự án ðTXD từ NSNN làm cơ sở cho công tác kế hoạch hoá hoạt ñộng tại các dự án ðTXD từ NSNN của bộ, ngành mình và