Luận án Tiến sĩ Kinh tế: Phân bổ và cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Lai Châu

Chia sẻ: Kequaidan6 Kequaidan6 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:194

Thêm vào BST

Báo xấu

52
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án bao gồm 4 chương với các nội dung tổng quan nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu; cơ sở lý luận về phân bổ và cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản ở địa phương; thực trạng phân bổ và cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Lai Châu; phương hướng và giải pháp hoàn thiện phân bổ, cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Lai Châu.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Kinh tế: Phân bổ và cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Lai Châu

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC THƢƠNG MẠI ------------------------- NGUYỄN NGỌC HẢI PHÂN BỔ VÀ CẤP PHÁT SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LAI CHÂU LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Hà Nội, Năm 2020
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC THƢƠNG MẠI ------------------------- NGUYỄN NGỌC HẢI PHÂN BỔ VÀ CẤP PHÁT SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LAI CHÂU Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng Mã số: 9.34.02.01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: 1. GS.TS Đinh Văn Sơn 2. TS. Nguyễn Thị Minh Hạnh Hà Nội, Năm 2020
i LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan luận án "Phân bổ và cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Lai Châu" là một công trình nghiên cứu khoa học độc lập do chính tôi hoàn thiện. Nội dung nghiên cứu và các kết luận trong luận án trung thực, có trích dẫn cụ thể. NCS thực hiện luận án Nguyễn Ngọc Hải
ii LỜI CẢM ƠN NCS bày tỏ chân thành lòng kính trọng và cảm ơn sâu sắc tới hai Người dẫn khoa học - những người thầy, cô vô cùng tận tụy, tận tâm đã cho NCS nhiều ý kiến đóng góp quý báu. Sự hướng dẫn của các thầy, cô không đơn thuần chỉ là quá trình hướng dẫn một NCS hoàn thành luận án mà thực sự đó là quá trình truyền nghề, truyền cảm hứng và niềm đam mê nghiên cứu khoa học cho NCS. Bản thân NCS đã cảm nhận được sự trưởng thành về mọi mặt của mình qua từng giai đoạn trong quá trình làm luận án dưới sự chỉ bảo của các thầy, cô. Đó chính là những bài học quý báu mà NCS sẽ luôn ghi nhớ trong suốt hành trình nghiên cứu khoa học sau này. NCS xin gửi lời cảm ơn tới các anh, chị công tác tại Văn phòng UBND Tỉnh Lai Châu, Sở Tài chính, Sở Xây dựng, KBNN Tỉnh Lai Châu, ban QLDA chuyên ngành tỉnh Lai Châu và đặc biệt là lãnh đạo các phòng ban của Sở KH&ĐT tỉnh Lai Châu đã hỗ trợ NCS rất nhiều trong suốt quá trình thu thập thông tin thứ cấp và điều tra sơ cấp phục vụ cho luận án. Luận án này sẽ không thể hoàn thành với những dữ liệu chính xác và thông tin cập nhật, tin cậy, nếu thiếu sự giúp đỡ, ủng hộ từ các thầy cô và anh chị. NCS xin chân thành cảm ơn!
iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ............................................................................................................ i LỜI CẢM ƠN ................................................................................................................. ii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ...................................................................................... vii DANH MỤC BẢNG BIỂU ......................................................................................... viii DANH MỤC HÌNH VẼ ................................................................................................ ix MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ... 5 1.1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ...... 5 1.1.1. Nghiên cứu về đầu tư công và quản lý đầu tư công ................................... 5 1.1.2. Nghiên cứu về chi ngân sách nhà nước và phân bổ vốn ngân sách nhà nước cho dự án đầu tư xây dựng cơ bản .............................................................. 8 1.1.3. Nghiên cứu về quản lý sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư .................................................................................................................. 10 1.1.4. Nghiên cứu về các yếu tố ảnh hưởng đến phân bổ và cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho dự án đầu tư XDCB ............................................. 13 1.2. KHOẢNG TRỐNG NGHIÊN CỨU VÀ GIÁ TRỊ KHOA HỌC, THỰC TIỄN LUẬN ÁN ĐƢỢC KẾ THỪA ..................................... 17 1.2.1. Những giới hạn của các nghiên cứu trước đây ......................................... 17 1.2.2. Khoảng trống nghiên cứu ......................................................................... 18 1.2.3. Giá trị khoa học, thực tiến luận án kế thừa .............................................. 19 1.3. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ................ 19 1.3.1. Phương pháp thu thập và phân tích dữ liệu thứ cấp ................................. 19 1.3.2. Phương pháp thu thập và phân tích dữ liệu sơ cấp ................................... 20 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1............................................................................................. 27 CHƢƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN BỔ VÀ CẤP PHÁT SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN Ở ĐỊA PHƢƠNG ............................................................................................................. 28 2.1. DỰ ÁN ĐẦU TƢ VÀ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN ................................. 28 2.1.1. Khái niệm và phân loại các dự án đầu tư xây dựng cơ bản...................... 28
iv 2.1.2. Nguồn vốn ngân sách nhà nước đầu tư cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản ...................................................................................................................... 31 2.2. PHÂN BỔ VÀ CẤP PHÁT SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN ............. 35 2.2.1. Phân bổ vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản36 2.2.2. Cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản ................................................................................................................. 42 2.2.3. Tiêu chí đánh giá tình hình phân bổ và cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản ............................................... 47 2.3. CÁC YẾU TỐ ẢNH HƢỞNG ĐẾN PHÂN BỔ VÀ CẤP PHÁT SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC .................................... 52 2.3.1. Điều kiện môi trường tự nhiên ................................................................. 53 2.3.2. Môi trường kinh tế xã hội ......................................................................... 53 2.3.3. Chính sách pháp luật về phân bổ và cấp phát sử dụng vốn ngân sách ..... 54 2.3.4. Năng lực bộ máy quản lý nhà nước cấp tỉnh ............................................ 55 2.3.5. Nguồn vốn thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ bản ............................... 60 2.3.6. Năng lực của các bên tham gia dự án ....................................................... 61 2.3.7. Mức độ tuân thủ pháp luật của các bên có liên quan ............................... 62 2.4. KINH NGHIỆM PHÂN BỔ VÀ CẤP PHÁT SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ BÀI HỌC RÚT RA CHO TỈNH LAI CHÂU ..................... 63 2.4.1. Kinh nghiệm phân bổ và cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho dự án đầu tư xây dựng cơ bản của một số địa phương ở Việt Nam ................... 63 2.4.2. Kinh nghiệm quốc tế về quản lý đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước .................................................................................................................... 66 2.4.3. Bài học rút ra cho tỉnh Lai Châu trong phân bổ và cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho dự án đầu tư xây dựng cơ bản ..................................... 69 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2............................................................................................. 71 CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN BỔ VÀ CẤP PHÁT SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LAI CHÂU ....................................................................................... 72
v 3.1. TỔNG QUAN VỀ TỈNH LAI CHÂU VÀ TÌNH HÌNH ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LAI CHÂU ..................................... 72 3.1.1. Giới thiệu tổng quan về tỉnh Lai Châu ..................................................... 72 3.1.2. Thực trạng đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Lai Châu .................................................................................. 75 3.2. PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG PHÂN BỔ VÀ CẤP PHÁT SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LAI CHÂU ....... 78 3.2.1. Thực trạng phân bổ vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản ........................................................................................................ 78 3.2.2. Thực trạng cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản ............................................................................................. 86 3.3. PHÂN TÍCH CÁC YẾU TỐ ẢNH HƢỞNG ĐẾN THỰC TRẠNG PHÂN BỔ VÀ CẤP PHÁT SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH .............. 90 3.3.1. Phân tích định tính một số yếu tố ảnh hưởng ........................................... 90 3.3.2. Phân tích định lượng các yếu tố ảnh hưởng ........................................... 100 3.4. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÂN BỔ VÀ CẤP PHÁT SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN ............................................................................. 106 3.4.1. Những thành quả đã đạt được ................................................................ 106 3.4.2. Những hạn chế và nguyên nhân ............................................................. 108 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3........................................................................................... 121 CHƢƠNG 4: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN BỔ VÀ CẤP PHÁT SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LAI CHÂU ..... 122 4.1. ĐỊNH HƢỚNG PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI VÀ PHƢƠNG HƢỚNG PHÂN BỔ VÀ CẤP PHÁT SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LAI CHÂU ............................................... 122 4.1.1. Định hướng phát triển kinh tế xã hội tỉnh Lai Châu đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2030 ........................................................................................... 122
vi 4.1.2. Phương hướng phân bổ và cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản .................................................................... 124 4.2. GIẢI PHÁP ĐỐI VỚI CÁC CƠ QUAN QUẢN LÝ ĐỊA PHƢƠNG - CÁC CƠ QUAN THUỘC TỈNH LAI CHÂU .................................... 125 4.2.1. Hoàn thiện cơ chế chính sách, văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền của tỉnh chặt chẽ, phù hợp thực tế .......................................................................... 126 4.2.2. Nâng cao khả năng tự cân đối ngân sách địa phương ............................ 129 4.2.3. Tăng cường hoạt động thanh tra, giám sát trong phân bổ và cấp phát sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản .................................................................... 133 4.2.4. Nâng cao năng lực của các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương .... 137 4.2.5. Nâng cao năng lực chủ đầu tư, ban quản lý dự án ................................. 140 4.3. KIẾN NGHỊ VỚI CÁC CƠ QUAN QUẢN LÝ TRUNG ƢƠNG – QUỐC HỘI, CHÍNH PHỦ VÀ CÁC BỘ NGÀNH ............................ 143 4.3.1. Ưu tiên bố trí vốn đầu tư xây dựng ổn định sản xuất và đời sống lâu dài cho đồng bào dân tộc, kết cấu hạ tầng trọng điểm phục vụ phát triển kinh tế xã hội vùng cao ..................................................................................................... 143 4.3.2. Hoàn thiện hệ thống văn bản chính sách pháp luật về phân bổ và cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước ..................................................................... 144 4.3.3. Đẩy nhanh tiến độ giao kế hoạch vốn từ Trung ương ............................ 146 4.3.4. Tăng cường cơ chế giám sát vốn đầu tư công của Quốc hội ................. 147 KẾT LUẬN CHƢƠNG 4........................................................................................... 148 KẾT LUẬN ................................................................................................................. 149 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA NCS ........................................................ 151 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................. 152 PHỤ LỤC 1 : BẢNG HỎI DÀNH CHO CÁN BỘ TẠI CÁC CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CẤP TỈNH TẠI LAI CHÂU VỀ QUẢN LÝ VỐN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢXÂY DỰNG CƠ BẢN ........... 159 PHỤ LỤC 2: KẾT QUẢ PHÂN TÍCH DỮ LIỆU SƠ CẤP TỪ PHẦN MỀM SPSS 22.0 ............................................................................................................................... 166
vii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CĐT: Chủ đầu tư DA: Dự án DAĐT: Dự án đầu tư ĐTC: Đầu tư công ĐTXD: Đầu tư xây dựng HĐND: Hội đồng nhân dân KBNN: Kho bạc nhà nước KH&ĐT: Kế hoạch & Đầu tư KTKT: Kinh tế - kỹ thuật KTXH: Kinh tế xã hội NS: Ngân sách NSĐP: Ngân sách địa phương NSNN: Ngân sách nhà nước NSTW: Ngân sách trung ương PB&CPSD: Phân bổ và cấp phát sử dụng QLDA: Quản lý dự án QLNN: Quản lý nhà nước TMĐT: Tổng mức đầu tư UBND: Ủy ban nhân dân VĐT: Vốn đầu tư XDCB: Xây dựng cơ bản
viii DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 3.1: Số DA thực hiện đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN .........................75 Bảng 3.2: Nguồn vốn NSNN đầu tư cho XDCB ......................................................77 Bảng 3.3: Nhu cầu VĐT XDCB ...............................................................................80 Bảng 3.4: Hệ số phân bổ VĐT của các DAĐT XDCB .............................................81 Bảng 3.5: Tình hình phân bổ VĐT từ NSNN cho các DAĐT XDCB phân theo ngành, lĩnh vực hoạt động giai đoạn 2011-2018 .......................................................82 Bảng 3.6: Số các DAĐT XDCB điều chỉnh kế hoạch vốn .......................................84 Bảng 3.7: Hệ số điều chỉnh VĐT của các DAĐT XDCB .........................................85 Bảng 3.8: Hệ số hấp thụ vốn của các DAĐT XDCB ................................................85 Bảng 3.9: Tiến độ giải ngân vốn NSNN cho các DAĐT XDCB ..............................86 Bảng 3.10: Hệ số vốn giải ngân của các DAĐT XDCB ..............................................88 Bảng 3.11: Tình hình thẩm tra quyết toán vốn NSNN cho các DAĐT XDCB ........89 Bảng 3.12: Chỉ tiêu nợ đọng XDCB của các DA .....................................................90 Bảng 3.13: Thống kê số lượng, chất lượng công chức ngành thanh tra Lai Châu...........98 Bảng 3.14: Số DA được giám sát hàng năm .............................................................99 Bảng 3.15: Số DA thất thoát lãng phí được phát hiện ........................................... 100 Bảng 3.16: Kết quả kiểm định độ tin cậy ............................................................... 101 Bảng 3.17: Ma trận xoay nhân tố các biến quan sát .............................................. 102 Bảng 3.18: Ma trận tương quan giữa các biến ....................................................... 104 Bảng 3.19: Đánh giá mức độ phù hợp của mô hình............................................... 104 Bảng 3.20: Kết quả phân tích hồi quy .................................................................... 105
ix DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 1.1: Quy trình thu thập và phân tích dữ liệu thứ cấp........................................19 Hình 1.2: Quy trình thu thập và phân tích dữ liệu sơ cấp .........................................21 Hình 2.1: Mô hình nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến PB&CPSD vốn ..............26 Hình 2.2 : Quy trình phân bổ vốn NSNN cho các DAĐT XDCB ............................39 Hình 2.3: Quy trình cấp phát sử dụng vốn ................................................................45 Hình 3.1: Quy trình lập và phân bổ VĐT XDCB .....................................................78 Hình 3.2: Tổ chức bộ máy QLNN cấp tỉnh đối với hoạt động PB&CPSD vốn NSNN ...................................................................................................................................95 Hình 3.3: Hệ thống thanh tra, giám sát cấp tỉnh .......................................................97
1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận án Hoạt động đầu tư XDCB là một lĩnh vực kinh tế then chốt trong tiến trình công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước với mục tiêu xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật nền tảng, tạo đà và hiệu ứng phát triển lan tỏa cao sang các lĩnh vực kinh tế khác. Tuy nhiên, hoạt động đầu tư XDCB là một lĩnh vực rất phức tạp, có nhiều chủ thể cùng tham gia quản lý và thực hiện, liên quan đến nhiều cấp, ngành, nhiều lĩnh vực. Do vậy, quá trình thực hiện đầu tư XDCB dễ gây thất thoát, lãng phí VĐT, cần được quản lý chặt chẽ dưới nhiều góc độ khác nhau. DAĐT XDCB là biểu hiện cụ thể của hoạt động đầu tư XDCB. DAĐT XDCB chỉ rõ lý do, nội dung, hình thức, phương pháp, các giai đoạn trong quá trình thực hiện đầu tư XDCB. DAĐT XDCB là cơ sở cụ thể cho việc quản lý hoạt động đầu tư XDCB. Bên cạnh những nguồn vốn khác, VĐT từ NS vẫn luôn đóng vai trò quan trọng trong việc tài trợ cho các DAĐT XDCB và chiếm phần lớn trong tổng số VĐT phát triển từ NSNN. Tuy nhiên, sự thiếu hiệu quả từ những DAĐT XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN luôn là vấn đề nóng gây nhức nhối, bức xúc của nhân dân. Lai Châu là một tỉnh địa phương miền núi, cơ sở hạ tầng còn thấp kém, KTXH có nhiều khó khăn. Trong thời gian qua, nhất là sau khi chia tách, thành lập tỉnh vào năm 2003; công tác đầu tư XDCB của tỉnh Lai Châu được Trung ương quan tâm hỗ trợ phân bổ nguồn vốn NSNN, VĐT phát triển từ các chương trình mục tiêu, vốn trái phiếu Chính phủ, tập trung đầu tư cơ sở hạ tầng nhất là kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, y tế, giáo dục, quốc phòng an ninh. Tác động của đầu tư sử dụng vốn nhà nước cho phát triển các hệ thống hạ tầng KTXH của tỉnh đã thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế Lai Châu trong nhiều năm qua. Bên cạnh những thành quả đáng để biểu dương, công tác PB&CPSD VĐT XDCB của tỉnh vẫn còn nhiều tồn tại và hạn chế đã từng được Thanh tra Chính phủ kết luận. Thất thoát, lãng phí diễn ra ngay từ khâu định hướng đầu tư, quyết định chủ trương đầu tư trong giai đoạn lập DA đến các khâu trong giai đoạn thực hiện DA, kết thúc DAĐT XDCB. Tình trạng phân cấp đầu tư chồng chéo; phân bổ các nguồn lực không hợp lý; cấp phát sử dụng VĐT không hiệu quả; thay đổi trong thiết kế, cơ cấu vốn, TMĐT dẫn đến quá trình đầu tư DA dàn trải, thất thoát, gây nợ đọng trong XDCB.
2 Hiện nay, trên thế giới và tại Việt Nam đã có khá nhiều công trình khoa học nghiên cứu hoạt động QLDA đầu tư XDCB, quản lý vốn DAĐT XDCB. Tuy nhiên chưa có đề tài nào nghiên cứu cụ thể về hoạt động PB&CPSD vốn NSNN cho các DAĐT XDCB ở tỉnh Lai Châu - một địa phương mà công tác PB&CPSD VĐT XDCB còn rất nhiều bất cập cũng là một địa phương có thể nói là nghèo nhất cả nước, hàng năm luôn phải nhận sự hỗ trợ rất lớn từ NSTW. Xuất phát từ thực tiễn các DAĐT từ NSNN còn kém hiệu quả, việc PB&CPSD vốn DA vẫn còn tình trạng dàn trải, lãng phí và thất thoát, đặc biệt là với tỉnh còn gặp rất nhiều khó khăn và phụ thuộc nhiều vào NSNN như tỉnh Lai Châu. Trong bối cảnh đó, vấn đề "Phân bổ và cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Lai Châu" được NCS lựa chọn nghiên cứu luận án tiến sĩ, chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu - Mục đích nghiên cứu: Xác lập được khung lý luận và căn cứ thực tiễn để đề xuất các giải pháp hoàn thiện PB&CPSD vốn NSNN cho các DAĐT XDCB tại tỉnh Lai Châu. - Nhiệm vụ nghiên cứu: Hệ thống hóa và làm rõ thêm những vấn đề lý luận về PB&CPSD vốn NSNN cho các DAĐT XDCB: Chủ thể, khách thể, đối tượng, nội dung, tiêu chí đánh giá và yếu tố ảnh hưởng đến PB&CPSD vốn NSNN cho các DAĐT XDCB; kinh nghiệm quản lý vốn DAĐT XDCB ở một số quốc gia cũng như một số địa phương ở Việt Nam và bài học cho tỉnh Lai Châu. Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động PB&CPSD vốn NSNN cho các DAĐT XDCB của tỉnh Lai châu; đánh giá những kết quả đạt được, những vấn đề còn vướng mắc, hạn chế; đồng thời chỉ rõ nguyên nhân của các vướng mắc, hạn chế. Đề xuất giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện công tác PB&CPSD vốn NSNN cho các DAĐT XDCB của tỉnh Lai Châu. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: + Lý luận về PB&CPSD vốn NSNN cho các DAĐT XDCB do cấp tỉnh quản lý. + Thực trạng PB&CPSD vốn NSNN cho các DAĐT XDCB của tỉnh Lai Châu.
3 - Phạm vi nghiên cứu : + Về nội dung: (i) Về các DAĐT XDCB: luận án tập trung nghiên cứu các DA XDCB bằng nguồn vốn NSNN do tỉnh Lai Châu quản lý, bao gồm nguồn vốn NSĐP cấp tỉnh, nguồn VĐT hỗ trợ có mục tiêu từ NSTW (vốn trong nước), vốn chương trình mục tiêu quốc gia dành cho tỉnh; không nghiên cứu các DA, công trình do bộ ngành, trung ương quản lý; (ii) Về chủ thể quản lý PB&CPSD vốn NS: luận án tập trung nghiên cứu với chủ thể liên quan đến PB&CPSD VĐT XDCB trên địa bàn tỉnh Lai Châu gồm: cơ quan chức năng của tỉnh như HĐND Tỉnh, UBND Tỉnh, Sở KH&ĐT, Sở Tài chính, KBNN; (iii) Về góc độ tiếp cận: do đề tài luận án nghiên cứu dưới góc độ tiếp cận chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng nên nội dung luận án chỉ tập trung vào các vấn đề liên quan trực tiếp đến PB&CPSD vốn, các nội dung khác được nghiên cứu dưới góc độ các yếu tố ảnh hưởng. + Về không gian và thời gian: Luận án nghiên cứu thực trạng PB&CPSD vốn NSNN đối với các DAĐT XDCB có trong Nghị quyết về kế hoạch VĐT từ nguồn NSNN do HĐND tỉnh Lai Châu ban hành trong giai đoạn năm 2011-2018. 4. Những đóng góp mới của luận án * Về lý luận và học thuật - Bổ sung làm rõ nội hàm cơ sở lý luận về quy trình PB&CPSD vốn NSNN cho các DAĐT XDCB. Xác lập nội dung, tiêu chí đánh giá và yếu tố ảnh hưởng đến PB&CPSD vốn NSNN cho DAĐT XDCB tại một địa phương cấp tỉnh. - Phát triển mô hình nghiên cứu của Balassi, trong đó có bổ sung 2 yếu tố là “năng lực của bộ máy QLNN cấp tỉnh” và “mức độ tuân thủ quy định chính sách pháp luật của cơ quan QLNN và các đối tượng tham gia DA”. * Về đánh giá thực tiễn - Phân tích thực trạng PB&CPSD vốn NSNN cho DAĐT XDCB của tỉnh Lai Châu theo nội dung quản lý, tiêu chí đánh giá, chỉ ra ba kết quả đạt được, bốn hạn chế trong hoạt động PB&CPSD vốn NSNN của tỉnh. Trong đó, “chưa xác định được thứ tự ưu tiên trong hệ thống mục tiêu kế hoạch” dẫn đến công tác xây dựng và điều chỉnh kế hoạch VĐT XDCB còn chậm là một hạn chế, vướng mắc cơ bản mà tỉnh Lai Châu cần tập trung, giải quyết trong thời gian tới. - Từ kết quả nghiên cứu định lượng, luận án cho thấy có sáu yếu tố tác động đến hoạt động PB&CPSD vốn NSNN cho DAĐT XDCB tại tỉnh Lai Châu và sắp
4 xếp thứ tự các yếu tố theo mức độ tác động tự từ cao đến thấp đó là: hệ thống pháp luật, môi trường bên ngoài, nguồn vốn thực hiện DA, tính tuân thủ quy định pháp luật, năng lực bộ máy QLNN và năng lực các bên tham gia DA. * Về các giải pháp - Đề xuất năm nhóm giải pháp đối với tỉnh Lai Châu và bốn kiến nghị với Quốc hội, Chính phủ, bộ ngành liên quan. Trong đó một số giải pháp trọng tâm đó là: Hoàn thiện cơ chế chính sách thuộc thẩm quyền của tỉnh chặt chẽ, phù hợp thực tế; nâng cao khả năng tự cân đối NSĐP và nâng cao năng lực của các cơ quan QLNN địa phương. 5. Kết cấu của luận án Luận án được chia thành 4 chương. Chương 1: Tổng quan nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu. Chương 2: Cơ sở lý luận về phân bổ và cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản ở địa phương. Chương 3: Thực trạng phân bổ và cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Lai Châu. Chương 4: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện phân bổ, cấp phát sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Lai Châu.
5 Chƣơng 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 1.1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN Trên thế giới và tại Việt Nam đã có khá nhiều nghiên cứu về lĩnh vực đầu tư và quản lý VĐT các DA. Sau đây NCS xin được liệt kê những nghiên cứu tiêu biểu liên quan đến đề tài luận án như: các nghiên cứu về ĐTC, quản lý ĐTC; nghiên cứu về chi NSNN và phân bổ vốn NSNN cho DAĐT XDCB; nghiên cứu về quản lý sử dụng VĐT XDCB từ nguồn NSNN; nghiên cứu yếu tố ảnh hưởng đến PB&CPSD vốn NSNN cho DAĐT XDCB. 1.1.1. Nghiên cứu về đầu tƣ công và quản lý đầu tƣ công Theo định nghĩa của Liên hiệp quốc, ĐTC là việc đầu tư/chi tiêu của Chính phủ nhằm cải thiện kết cấu hạ tầng, cơ sở y tế, giáo dục với mục tiêu phi lợi nhuận. Theo đó, ĐTC đóng vai trò chính đối với sự phát triển KTXH bất kỳ quốc gia nào trên trái đất này. Trong cuốn sổ tay hoạt động: “Public investment Management”–“Quản lý đầu tư công” [89] (tháng 2 năm 2015) của Văn phòng Chủ tịch, Ủy ban Kế hoạch Dar es Salaam Tanzania có nêu khái niệm về DA công cộng: DA công cộng là chương trình ĐTC cộng có mục đích cụ thể (chủ yếu để đạt được công ích) thường là trung hạn hoặc dài hạn. Trong bối cảnh của Tanzania, chương trình ĐTC là một thành tố quan trọng của kế hoạch đầu tư quốc gia. Một DA được phân tách, quy hoạch, tài trợ, thực hiện độc lập, và khác biệt từ một chương trình có thể bao gồm nhiều hơn một DA. Bên cạnh đó, cuốn sổ tay cũng đề nghị một phương pháp để cải thiện hiệu quả ĐTC đó là xây dựng mô hình liên kết hợp tác công tư PPP (Public-Private Partnership) với sự tham gia của khu vực tư nhân trong các DAĐT công cộng. Đề cập đến mô hình hợp tác công tư PPP trong các DA công cộng, nhưng dưới một góc độ khác, bài báo: “Private Money for Public Projects”–“Vốn tư nhân trong dự án công”[86] của Paul Landow và Carol Eb trên tạp chí Govergnment Finance Review có đặt câu hỏi rằng liêu dòng chảy vốn tư nhân vào các DA công có ảnh hưởng đến các quyết sách chính trị của chính phủ không. Các tác giả còn đánh giá quan hệ đối tác công-tư giao dịch rất phức tạp, nhiều đàm phán được tiến hành một không công khai, và các rắc rối thường phát sinh liên quan đến lợi ích công cộng và trách nhiệm của khu vực kinh tế ngoài nhà nước. Song bài báo cho biết nhiều người dân đã đánh giá các quan hệ hợp tác công tư trong việc ĐTXD DA
6 là khá tốt. Các DA này đã đóng góp quan trọng phát triển kinh tế cho toàn bộ khu vực đô thị, đặc biệt là khu phố trung tâm thành phố ở phía bắc Hoa Kỳ, chỉ ra vai trò ngày càng mạnh mẽ của khu vực kinh tế tư nhân và vai trò nhà tài trợ của khu vực này. Đánh giá quản lý ĐTC xét trên góc độ DA. Bài viết: “A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management”–“Một khung chuẩn để đánh giá quản lý đầu tư công” [74] (tháng 8 năm 2010) của nhóm tác giả Anand Rajaram & cộng sự – Đơn vị xây dựng năng lực, cải cách và giảm nghèo, Ngân hàng thế giới khu vực Châu phi. Bài báo đã tiếp cận khung chuẩn để đánh giá các DAĐT công qua 8 đặc trưng cơ bản. Đó là: (i) chỉ dẫn đầu tư, phát triển DA và sàng lọc sơ bộ DA; (ii) thẩm định DA chính thức; (iii) đánh giá tính độc lập của thẩm định; (iv) lựa chọn DA và dự toán NS; (v) thực hiện DA; (vi) điều chỉnh DA; (vii) hoạt động của DA; và (viii) đánh giá DA. Khung chuẩn này nhằm thúc đẩy Chính phủ thực hiện thường xuyên việc đánh giá ĐTC và cải cách quy trình để nâng cao hiệu quả ĐTC. Bài viết này hướng tới mục tiêu nhằm giúp Chính phủ hình thành một khung chuẩn về đánh giá hiệu quả ĐTC trong bối cảnh Chính phủ đang phải tìm kiếm các nguồn lực bổ sung cho đầu tư. Qua đó tìm ra các hạn chế, hướng tới hoạt động ĐTC qua DA bài bản, hiệu quả hơn. Khảo sát kinh nghiệm của các quốc gia về quản lý ĐTC đặc biệt là đầu tư hạ tầng. Nghiên cứu của Thomas Laursen và Bernard Myers: “Public Investment Management in the New EU Member States” –“Quản lý đầu tư công tại các nước thành viên mới của EU” [92]. Tác giả khẳng định đối với nhiều quốc gia thành viên mới, ĐTC vào hạ tầng là một điều cần thiết, một phần của sự tăng trưởng dài hạn và chiến lược hội tụ của EU. Nghiên cứu đã cho thấy kinh nghiệm của Ireland, Vương quốc Anh sử dụng các công ty bên ngoài để cung cấp đánh giá độc lập khi đề xuất các DAĐT. Ireland sử dụng chiến lược quốc gia tổng thể để hướng dẫn các quyết định ĐTC, trong khi Vương quốc Anh quá trình quyết định phân bổ cho các ngành chính là vấn đề cơ bản, dựa vào việc tích hợp lâu dài quá trình lập kế hoạch NS và dịch vụ dài hạn. Bộ Tài chính Ireland đặt ra hướng dẫn chi tiết về thẩm định DA phải được tuân thủ. Bên cạnh đó hầu hết các DA sẽ phải trải qua buổi điều trần công khai trước thanh tra. Tương tự như vậy ở Vương quốc Anh, kho bạc sẽ đưa ra hướng dẫn về thẩm định DA một cách cụ thể. Kho bạc Vương quốc Anh chủ yếu tham gia vào các chiến lược giao thông tổng thể, mức độ tham gia của kho bạc vào các DA giao thông rất khác nhau tùy thuộc quy mô, kinh phí của DA.
7 Thẩm định là một khâu then chốt trong quản lý DA, phân tích hiệu quả DAĐT XDCB. Một số công trình tiêu biểu nghiên cứu về thẩm định DA nói chung, thẩm định DAĐT XDCB của khu vực công nói riêng như: Về thẩm định DAĐT nói chung, trong cuốn sách: “Lập và thẩm định dư án đầu tư” [64] của TS. Đỗ Phú Trần Tình, NXB Giao thông vận tải, tác giả khẳng định: “DA là một lĩnh vực phức tạp và quan trọng ở nhiều giai đoạn, cả trong quá trình nghiên cứu khả thi, thẩm định, điều chỉnh và triển khai DA”. DA cần thiết sự hiệp đồng của nhiều ngành, nhiều đơn vị, nhằm đạt mục tiêu KTXH hoặc các mục tiêu khác trong thời gian xác định, nên việc nắm chắc kiến thức về quản lý DA là điều vô cùng cần thiết. Mặt khác, đầu tư là hoạt động thường đòi hỏi nguồn tài chính lớn, thời gian đầu tư kéo dài. Do đó, trước một sự kiện đầu tư, cần phải chuẩn bị kỹ lưỡng, khoa học và chính xác thông qua quá trình lập các DAĐT nhằm tránh, lường trước những rủi ro khi thực hiện DA. Bên cạnh việc lập DA, để DA đi vào vận hành đạt kết quả cao, với chi phí hợp lý, chất lượng tốt, cần phải tiến hành thẩm định DA thật kỹ lưỡng trước khi ra quyết định đầu tư. Về thẩm định DAĐT XDCB khu vực công nói riêng, trong cuốn sách: “Thẩm định dự án đầu tư khu vực công” [60] của PGS.TS Nguyễn Hồng Thắng, NXB Thống kê, tác giả trình bày lý thuyết của thẩm định DA công, những khuôn phổ phân tích kinh tế, phân tích dòng tiền, những tiêu chí đánh giá DA công qua góc độ tài chính và những kỹ thuật chuyên sâu phân tích DA công. Đáng chú ý là tác giả đã thực hiện thí điểm đánh giá một số DA công của Chính phủ Việt Nam như là DA Điện nông thôn Quảng Nam (giai đoạn 1), chương trình giao thông đường bộ tại vùng đồng bằng sông Hồng. Tác giả đánh giá dựa tập trung vào 3 tiêu chí (hiệu suất, hiệu quả, tác động) và 8 phương pháp thu thập số liệu là quan sát trực tiếp, nghiên cứu tài liệu, phỏng vấn tái cấu trúc, thảo luận nhóm, phân tích GAS, phân tích SWOT, quan sát trực tiếp và khung logic cho đánh giá. Tác giả đã đưa ra phân tích về hiệu quả, hiệu suất, tác động, tính bền vững của DA. Song tác giả chưa đề cập đến những lãng phí, hao hụt trong quá trình đầu tư DA được tài trợ bởi vốn NS cũng như cách hạn chế tình trạng này. Đánh giá về nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả DAĐT công, bài viết: “Public Investment Project’s Whole Life Cycle Cost and Benefit Management Model” - “Tổng chi phí chu trình quản lý đầu tư công và mô hình quản lý lợi tức” [83] (tháng 5/2012) của các tác giả Liena Adamsone, Maija Šenfelde, Andra Feldmane– Đại
8 học kỹ thuật Riga trong hội nghị khoa học quốc tế lần thứ 7 về kinh doanh quản lý ngày 10/11 tháng 5 năm 2012 tại Vilnius, Lithuania đã đánh giá ĐTC đóng yếu tố then chốt trong việc nuôi dưỡng tăng trưởng nền kinh tế. Nhóm tác giả sau khi phân tích một loạt các quá trình thực hiện DAĐT ở Latvia, đã kết luận rằng quá trình hoàn thành một DA thường gặp phải một số vấn đề như : Quá thời hạn thực hiện DA, tăng chi phí ĐTXD DA, chia sẻ rủi ro không hợp lý giữa các liên kết công tư hay là các lỗi gặp phải trong quá trình phát triển, phê duyệt DAĐT. Ngoài ra, nhóm tác giả đề xuất khi đánh giá một DAĐT công trong tầm nhìn dài hạn, toàn bộ chi phí của DA cần được xem xét kỹ lưỡng, cần tối thiểu hóa chi phí điều hành và bảo trì của DA. Đi chi tiết vào hiệu quả DAĐT bằng vốn NSNN có Luận án tiến sĩ kinh tế của Lê Thế Sáu với đề tài: “Hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bắc Giang” [52]. Luận án đề cập đến lý luận về hiệu quả DAĐT bằng vốn NSNN, phương pháp và chỉ tiêu đánh giá hiệu quả DAĐT bằng vốn NS. Trên cơ sở đánh giá thực trạng ở chương 2, tác giả đã chỉ ra những kết quả thu được như thu hút đầu tư của các DA ngoài NS tăng, tác động tích cực đến thu NS tỉnh Bắc Giang... cũng như một số hạn chế, nguyên nhân dẫn đến đầu tư bằng vốn NS chưa hiệu quả tại tỉnh Bắc Giang. Tuy nhiên, nếu luận án nêu ra được nhiều hơn các giải pháp cụ thể áp dụng cho riêng tỉnh Bắc Giang và thực hiện được ngay thì luận án sẽ có giá trị thực tiễn cao hơn. 1.1.2. Nghiên cứu về chi ngân sách nhà nƣớc và phân bổ vốn ngân sách nhà nƣớc cho dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản Chi NSNN cho đầu tư XDCB là một khoản chi quan trọng, chiếm chủ yếu trong tổng chi NSNN song lại dễ bị thất thoát lãng phí, do đó quản lý chi NSNN cho đầu tư XDCB là vấn đề không mới, đã được không ít tác giả đề cập. Đề cập quản lý chi NSNN cho đầu tư XDCB, cuốn sách: “Quản lý chi ngân sách nhà nước” [7] của đồng tác giả TS. Đặng Văn Du và TS. Bùi Tiến Hanh, NXB Tài Chính. Cuốn sách được chia thành 5 chương đề cập các nội dung như quản lý chi thường xuyên; quản lý chi đầu tư XDCB từ NSNN và quản lý khoản chi khác của NSNN. Ở chương 3 cuốn sách, tác giả làm rõ chi tiết các nội dung liên quan đến quản lý chi đầu tư XDCB từ NS như các khái niệm, đặc điểm; nguyên tắc điều kiện cấp phát VĐT XDCB của NSNN; lập, điều chỉnh kế hoạch VĐT XDCB. Cuốn sách là cẩm nang tham khảo tốt cho các cán bộ quản lý cũng như các nhà nghiên cứu, các thầy cô giảng dạy bậc Đại Học về quản lý chi NSNN.
9 Nghiên cứu quản lý chi NSNN cho đầu tư XDCB tại địa phương, luận án tiến sĩ của Trịnh Thị Thúy Hồng: “Quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Bình Định” [12]. Luận án đã có một hướng nhìn khác khi đánh giá hiệu quả DAĐT được tài trợ bởi vốn NSNN. Tác giả cho rằng khi một DAĐT khi đi vào vận hành, DA thường đạt được các mục tiêu KTXH (số Kilômét đường tăng thêm/ VĐT, số trường học được xây dựng/VĐT….). Bên cạnh đó, chi NSNN cho các DAĐT XDCB không xét đến khả năng thu hồi vốn, nên hầu như chỉ phân tích hiệu quả về KTXH. Do vậy, tác giả không đề cập đến nhiều đến hiệu quả chi NSNN trong đầu tư XDCB toàn diện theo chu trình DA cũng như chưa đề cập đến giải pháp để định lượng cơ cấu chi hợp lý dành cho đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Bình Định. Nghiên cứu luận án tiến sĩ của Đào Phan Cẩm Tú với đề tài : “Hoàn thiện cơ chế phân bổ, sử dụng tài chính để đầu tư xây dựng cơ sở vật chất giáo dục phổ thông công lập ở Việt Nam” [66]. Luận án khẳng định tính ưu việt của phương thức lập và phân bổ tài chính đầu tư cơ sở vật chất giáo dục phổ thông công lập theo nhiệm vụ, kết quả đầu ra gắn với kết quả công việc. Căn cứ kết quả phân tích, đánh giá thực trạng tại Việt Nam trong giai đoạn 2008-2012, tác giả gợi ý một hệ thống bốn nhóm giải pháp, gồm: Hoàn thiện thể chế phân bổ, sử dụng các nguồn tài chính; cơ cấu lại các khoản tài chính để đầu tư cho giáo dục phổ thông công lập trên cơ sở xây dựng tiêu chí xác định các ưu tiên đầu tư; nâng cao năng lực bộ máy quản lý tài chính ĐTXD cho giáo dục phổ thông công lập; công khai minh bạch tài chính gắn với trách nhiệm từng ví trí việc làm cụ thể. Với mục đích nâng cao hiệu quả phân bổ vốn ĐTC, nhất là ĐTC cho hạ tầng. Tác giả Angel de la Fuente có bài viết: “Second-best redistribution through public investment: a characterization, an empirical test and an application to the case of Spain” – “Phân bổ tốt nhất lần thứ hai qua đầu tư công: đặc thù, kiểm tra thực tiễn và ứng dụng tại Tây Ban Nha” [75] đăng trên tạp chí Regional Science and Urban Economics. Thông qua việc khẳng định vai trò của ĐTC, đồng thời đưa ra mô hình phân bổ vốn tối ưu cho đầu tư hạ tầng, tác giả kết luận Tây Ban Nha có thể tăng hiệu quả phân bổ VĐT cho kết cấu hạ tầng bằng cách đầu tư nhiều hơn vào khu vực giàu, ít hơn cho khu vực nghèo. Tác giả cũng khẳng định những phân tích của ông không thể suy cho cả khu vực EU bởi sự khác nhau trong GDP bình quân đầu người giữa các nước thành viên EU cũng như mâu thuẫn giữa định hướng chính sách ĐTC ở Tây Ban Nha mà tác giả ủng hộ với tiêu chí phân bổ quỹ đầu tư của EU. Song, bài