Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh

Chia sẻ: Bi Anh | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:177

Thêm vào BST

Báo xấu

115
lượt xem 19
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận về văn bản quy phạm pháp luật do hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ban hành; lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở cho việc nghiên cứu chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Xác định phương hướng và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong thời gian tới.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN TOÀN THẮNG NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI, 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN TOÀN THẮNG NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 9 34 04 03 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC 1. PGS.TS. Vũ Đức Đán 2. PGS.TS. Nguyễn Thị Thu Vân HÀ NỘI, 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của bản thân tôi. Các số liệu và tư liệu được trình bày trong Luận án là hoàn toàn trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Tôi xin chịu trách nhiệm về công trình nghiên cứu của mình. Hà Nội, tháng 12 năm 2018 TÁC GIẢ Nguyễn Toàn Thắng
LỜI CẢM ƠN Đề hoàn thành luận án tiến sĩ Quản lý công “Nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ”, tác giả xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới: - Lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia, Ban quản lý đào tạo Sau đại học, Văn phòng Học viện, Khoa Văn bản và Công nghệ hành chính, cùng các đơn vị khác trong Học viện Hành chính Quốc gia đã giúp đỡ và tạo điều kiện cho tác giả trong quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện Luận án. - PGS.TS. Vũ Đức Đán và PGS.TS. Nguyễn Thị Thu Vân đã hướng dẫn, chỉ bảo tận tình và trách nhiệm trong suốt quá trình nghiên cứu Luận án. - Các Giáo sư, Phó Giáo sư, các nhà khoa học, quý thầy, cô, các đồng nghiệp đã đóng góp nhiều ý kiến quý báu trong suốt quá trình tác giả nghiên cứu và hoàn thành Luận án. - Các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và địa phương, đặc biệt là Bộ Tư pháp; Bộ Nội vụ; UBND thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh; UBND các tỉnh: Bình Dương, Bình Định, Đồng Nai, Khánh Hòa, Ninh Thuận, Quảng Nam...và một số cơ quan hữu quan đã giúp đỡ tác giả trong quá trình tiếp cận nghiên cứu, tiếp cận tài liệu. Xin trân trọng cảm ơn. Hà Nội, tháng 12 năm 2018 TÁC GIẢ Nguyễn Toàn Thắng
MỤC LỤC MỞ ĐẦU.......................................................................................................................1 Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU...............................................10 1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước ...........................10 1.1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước...................................................10 1.1.2. Tình hình nghiên cứu ở ngoài nước................................................23 1.2. Nhận xét tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước.......................28 1.2.1.Những vấn đề đã được nghiên cứu làm rõ mà luận án sẽ kế thừa.......28 1.2.2. Những vấn đề liên quan đến đề tài của luận án còn chưa được thống nhất, làm rõ mà luận án tiếp tục nghiên cứu...............................................29 Tiểu kết Chương 1.............................................................................30 Chương 2. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH.....................................................................31 2.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh...........................................31 2.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật..........................................31 2.1.2. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh...............................................................................33 2.2. Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh............................................36 2.2.1. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.................................................36 2.2.2. Xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.................................................53 2.2.3. Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh............59 2.3. Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.............................60 2.3.1. Khái niệm, đặc điểm chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh............60 2.3.2. Tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh............63 2.3.3. Cách thức đánh giá chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.............67 2.4. Những yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.............69
2.4.1. Yếu tố pháp lý...............................................................................69 2.4.2. Năng lực của chủ thể kiểm tra, xử lý...............................................70 2.4.3. Yếu tố kinh tế - xã hội....................................................................71 Tiểu kết chương 2................................................................................73 Chương 3. THỰC TRẠNG CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY..................75 3.1. Chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.....................75 3.1.1. Chất lượng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh...........................................75 3.1.2. Chất lượng xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ..........................................90 3.1.3. Thực trạng các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.............................................................................................................95 3.2. Nhận xét về chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh..................101 3.2.1. Những kết quả đã đạt được .........................................................101 3.2.2. Những hạn chế về chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh..........105 3.3. Nguyên nhân của thực trạng chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh..112 3.3.1. Nguyên nhân của những kết quả..................................................112 3.3.2. Nguyên nhân của những hạn chế về chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh............................................................................115 Tiểu kết chương 3.............................................................................125 Chương 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM................................................................................................128 4.1. Quan điểm nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh..........128 4.2. Giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh...131 4.2.1. Hoàn thiện thể chế pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.........................................................................................131
4.2.2. Xây dựng, kiện toàn tổ chức bộ máy của các cơ quan chức năng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật bảo đảm có năng lực, trình độ và phẩm chất đạo đức.......................................................140 4.2.3. Bảo đảm các điều kiện cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật như xây dựng cơ chế tài chính, cơ sở vật chất và trang thiết bị, cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật.................................................146 Tiểu kết chương 4..............................................................................149 KẾT LUẬN..................................................................................................151 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ........................................................................153 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.......................................................154
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CP : Chính phủ CNXH : Chủ nghĩa xã hội HĐND : Hội đồng nhân dân NCS : Nghiên cứu sinh NĐ : Nghị định Nxb : Nhà xuất bản QLNN : Quản lý nhà nước QPPL : Quy phạm pháp luật UBND : Uỷ ban nhân dân UBTVQH : Ủy ban thường vụ Quốc hội VBQPPL : Văn bản quy phạm pháp luật XHCN : Xã hội chủ nghĩa
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Cải cách hành chính nhà nước hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân là một mục tiêu quan trọng được ghi nhận trong các nghị quyết của Đảng. Từ Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 với hai trọng tâm là xây dựng thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đến Nghị quyết số 49- NQ/TW ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 nhấn mạnh “Cải cách tư pháp phải đặt dưới sự lãnh đạo chặt chẽ của Đảng, bảo đảm sự ổn định chính trị, bản chất Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Tiếp đến, Đại hội X đã đề ra các nhiệm vụ, giải pháp để tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN là: Hoàn thiện hệ thống pháp luật; đổi mới tổ chức, hoạt động của Quốc hội; cải cách hành chính; cải cách tư pháp; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, đấu tranh phòng chống tham nhũng; tăng cường sự lãnh đạo của Đảng. Như vậy, theo quan điểm của Đảng, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền phải đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng và gắn chặt với việc đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước; đồng thời, gắn bó chặt chẽ với đẩy mạnh cải cách trên các lĩnh vực. Thực hiện cải cách, trước tiên phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện. Muốn xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện thì một trong những vấn đề đặt ra là cần phải có cơ chế, biện pháp hữu hiệu nhằm hạn chế tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp, vi hiến và trái pháp luật của các văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh các hoạt động nghiệp vụ như thẩm định, thẩm tra, rà soát, hệ thống hoá thì hoạt động kiểm tra văn bản QPPL giữ vai trò rất quan trọng. Kiểm tra văn bản QPPL là một nhiệm vụ được chuyển giao từ Viện kiểm sát nhân dân sang hệ thống cơ quan hành pháp theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Theo đó, Viện kiểm sát nhân dân không còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc ban hành văn bản QPPL mà chuyển giao cho các cơ quan 1
hành chính nhà nước thực hiện nhiệm vụ này. Việc ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương được thực hiện theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 1996, 2004, 2008 và 2015) và các văn bản hướng dẫn thi hành. Trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, có nhiều quy định thay đổi thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của một số chủ thể. Sự thay đổi này kéo theo là thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp sẽ có thay đổi. Thực tiễn áp dụng các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 và Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 cho thấy, có nhiều quy định của Luật chưa được cụ thể hoá trong Nghị định 34. Vì vậy, việc áp dụng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 cũng như Nghị định 34/2016/NĐ-CP có nhiều điểm còn bất cập. Thêm nữa, thực hiện chủ trương, đường lối đổi mới trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, việc đảm bảo cho chính quyền địa phương có điều kiện phát huy tính chủ động, sáng tạo để quản lý toàn diện trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội tại địa phương là nguyên tắc được chú trọng. Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, thì chính quyền địa phương ngày càng được phân cấp mạnh mẽ về thẩm quyền trong hoạt động quản lý nhà nước, điều đó dẫn đến những yêu cầu mới về xây dựng văn bản, cũng như đảm bảo chất lượng của văn bản QPPL. Thông qua ban hành các văn bản QPPL, chính quyền địa phương thể chế hoá các chủ trương, đường lối của Đảng và triển khai thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thực hiện chức năng hành pháp ở địa phương. Từ đó, thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương cũng như của cả nước. Thời gian qua, số lượng văn bản QPPL của HĐND và UBND, nhất là cấp tỉnh được ban hành ngày càng nhiều, nhưng cơ chế kiểm tra văn bản còn hạn chế, do đó khả năng tồn tại những mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, vi phạm pháp luật, thậm chí vi hiến là khó tránh khỏi. Thực tế, công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong thời gian qua cho thấy, bên cạnh những kết quả đã đạt được, cũng đã phát hiện nhiều văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp ban hành nhưng vi phạm các quy định về thẩm quyền, nội dung trái pháp luật, gây hậu quả (có trường hợp là nghiêm trọng) về mặt vật chất, xâm phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, làm tổn hại uy tín của các cơ quan nhà nước và làm giảm hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Trong khi đó, công tác kiểm tra, xử lý văn bản 2
QPPL vẫn còn nhiều hạn chế, như: nghiệp vụ kiểm tra còn yếu kém, các điều kiện đảm bảo cho công tác kiểm tra chưa được quan tâm đúng mức; nhiều địa phương chưa tổ chức kiểm tra, chưa phát hiện và xử lý kịp thời; có biểu hiện chậm trễ, né tránh trong việc xử lý văn bản trái pháp luật…Điều này đã tạo ra nhiều rào cản cho quá trình phát triển của địa phương và ảnh hưởng đến quá trình phát triển chung của cả nước. Tình hình trên đòi hỏi, nếu không kịp thời đưa ra các giải pháp để nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND ban hành sẽ khó có thể hạn chế những khiếm khuyết, thiệt hại do văn bản trái luật gây ra và mục đích đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam cũng như nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Từ thực tế trên đây, đòi hỏi phải nghiên cứu một cách toàn diện, sâu sắc, đầy đủ về chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước trong thời gian tới. Xuất phát từ những yêu cầu khách quan ở trên, nghiên cứu sinh lựa chọn: “Nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh” làm đề tài nghiên cứu Luận án tiến sĩ chuyên ngành quản lý công. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích của luận án là thông qua việc phân tích cơ sở khoa học về chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh, đánh giá thực trạng về chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh từ năm 2003 đến nay, luận án sẽ xây dựng các luận cứ khoa học và thực tiễn nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh, góp phần làm hoàn thiện và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện mục đích nghiên cứu nói trên, Luận án tập trung giải quyết một số nhiệm vụ sau đây: 3
- Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước liên quan đến văn bản QPPL và chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh. - Nghiên cứu những vấn đề lý luận về văn bản QPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành; lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL làm cơ sở cho việc nghiên cứu chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh. - Phân tích cơ sở lý luận của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là một trong những hoạt động quản lý nhà nước, bằng việc làm rõ khái niệm kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, thẩm quyền, quy trình, thủ tục thực hiện, nội dung của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, yêu cầu đảm bảo chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. - Nghiên cứu làm rõ thực tiễn hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh để đưa ra nhận xét về những kết quả cũng như hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở cấp tỉnh; thực trạng chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, chỉ ra những nguyên nhân của các kết quả và hạn chế, bất cập ảnh hưởng đến chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; - Xác định phương hướng và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh trong thời gian tới. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Đây là đề tài nghiên cứu có nội dung rộng, khá phức tạp. Trong giới hạn của luận án này, tác giả tập trung nghiên cứu chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ở Việt Nam, theo đó, tập trung nghiên cứu việc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành không mở rộng nghiên cứu hoạt động kiểm tra, xử lý của HĐND và UBND cấp tỉnh đối với văn bản của cấp dưới trong phạm vi tỉnh. Về thời gian, giới hạn nghiên cứu trong khoảng thời gian từ năm 2003 đến năm 2016. 4
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận Để giải quyết những nhiệm vụ đặt ra, đề tài được thực hiện dựa trên phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lênin, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, về kiểm soát quyền lực nhà nước, về hoàn thiện pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN. 4.2. Cách tiếp cận nghiên cứu - Tiếp cận hệ thống và liên ngành khoa học xã hội: Nghiên cứu về kiểm tra, xử lý văn bản được đặt trong mối liên hệ với yêu cầu xây dựng một nhà nước công khai, minh bạch, liêm chính. Theo đó, hoạt động ban hành văn bản pháp luật của chính quyền phải tuân thủ pháp luật và luôn có sự kiểm soát để đảm bảo hiệu lực, hiệu quả. Ban hành văn bản không chỉ là hoạt động xây dựng pháp luật đơn thuần mà còn là hoạt động liên quan đến hoạch định chính sách pháp luật, đòi hỏi có sự phối hợp của nhiều chủ thể, liên quan đến nhiều lĩnh vực công nên cần sử dụng kiến thức về quản lý hành chính, hành chính học… - Tiếp cận định tính: Cách tiếp cận định tính được áp dụng để kiểm định lý thuyết về chất lượng, hiệu quả kiểm tra và xử lý văn bản. Cách tiếp cận này được sử dụng khi đánh giá thực trạng công tác kiểm tra, xử lý văn bản do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành, đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này. - Tiếp cận thực tiễn: Trong đánh giá thực trạng công tác ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh, thực trạng kiểm tra, xử lý văn bản và khi đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành. - Tiếp cận lịch sử: Áp dụng khi nghiên cứu những giai đoạn phát triển khác nhau của quá trình kiểm soát hoạt động ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh theo lịch sử phát triển pháp lý ở Việt Nam. Việc đề xuất các giải pháp cũng phải đặt trong bối cảnh dòng chảy về thể chế và tổ chức quyền lực công ở nước ta. 4.3. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp phân tích: sẽ được sử dụng để xem xét, đánh giá cụ thể, sâu sắc chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL với các khía cạnh khác nhau. 5
Đối với hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở cấp tỉnh, luận án sẽ xem xét dựa trên cơ sở khoa học và cơ sở pháp lý để từ đó phân tích khái niệm, ý nghĩa, nội dung, thẩm quyền và thủ tục tiến hành hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản; phân tích các số liệu về thực trạng chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh (chương 3 của luận án). - Phương pháp tổng hợp và hệ thống hoá: được sử dụng để khái quát hóa, rút ra những nhận xét, kết luận về từng nội dung của luận án nhất là nội dung lý luận ở chương 2. Xem xét về chất lượng văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh trong quá trình kiểm tra và xử lý được nhìn nhận không xuất phát từ những biểu hiện đơn lẻ của từng địa phương mà nhìn nhận từ những thực tế mang tính phổ biến, điển hình về cả khía cạnh hợp pháp và hợp lý của văn bản QPPL. - Phương pháp thống kê: luận án cũng sẽ sử dụng phương pháp thống kê và so sánh để đánh giá về thực tiễn, đặc biệt là giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2016. - Phương pháp so sánh: được sử dụng trong chương 2 (bàn về những vấn đề lý luận) và chương 4 (khi gợi mở các giải pháp để nâng cao chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL) khi so sánh cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản ở các nước trên thế giới. Việc so sánh với pháp luật và thực tiễn thực hiện công tác kiểm soát văn bản với nước ngoài sẽ góp phần gia cố những nhận thức lý luận về vấn đề chính của luận án, đồng thời giúp cho việc định hướng giải pháp có cơ sở hơn, logic hơn. Các phương pháp nghiên cứu trên đây luôn được sử dụng kết hợp với nhau, với mục đích bảo đảm cho nội dung nghiên cứu của luận án vừa có tính khái quát, vừa có tính cụ thể cần thiết để xem xét, đánh giá một cách toàn diện về chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay. 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án Thứ nhất, luận án khái quát và cung cấp cho người đọc thông tin về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài ở trong nước và ngoài nước; cung cấp thông tin mang tính tổng hợp về những vấn đề lý luận liên quan đến chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Khái niệm chất lượng, tiêu chí để xác định chất lượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Đây là vấn đề mà trước đây, chưa có công trình nghiên cứu chuyên sâu nào. Luận án giúp người đọc có được thông tin tương đối toàn diện về các vấn đề liên quan đến chất lượng kiểm tra và 6
xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ở nước ta, trong bối cảnh xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN. Thứ hai, luận án đã cung cấp thông tin mang tính tổng hợp về thực trạng chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh giai đoạn 2003 - 2016. Thứ ba, luận án đã xây dựng các giải pháp nhằm đảm bảo chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh. Bên cạnh những giải pháp trước mắt, luận án gợi mở những giải pháp mang tính lâu dài nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh, tạo cơ sở đồng bộ hóa, liên kết chặt chẽ với các hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL nói chung. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 6.1. Ý nghĩa lý luận Luận án góp phần làm rõ thêm chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền (Nhà nước thượng tôn pháp luật), theo đó, hoạt động ban hành pháp luật phải chuẩn mực, phải bị kiểm soát và bị tác động để đảm bảo chuẩn mực. Luận án góp phần định hình và chuẩn hoá các tiêu chuẩn để đánh giá chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. Luận án cũng góp phần làm rõ cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL và các cách thức đảm bảo việc kiểm tra, xử lý được thực hiện hiệu quả. Luận án cũng đã góp phần gợi mở những vấn đề mang tính nguyên tắc về yêu cầu và cách thức đánh giá chất lượng công tác kiểm tra, hậu quả của việc xử lý đối với việc thực hiện trách nhiệm xử lý văn bản QPPL. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Luận án góp phần làm tăng sự quan tâm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với công tác ban hành văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. Góp phần tác động vào ý thức của chủ thể ban hành văn bản QPPL (hay chính là đối tượng bị kiểm tra); giúp cho các cơ quan thực thi pháp luật có cơ sở tham khảo về những giải pháp để nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh. Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong quá trình giảng dạy và học tập tại các trường, học viện chuyên ngành quản lý công, hành chính học, luật học. Ngoài ra, luận án còn có ý nghĩa tham khảo đối với các cán bộ, 7
công chức làm công tác ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của cơ quan nhà nước. 7. Các câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu của luận án Câu hỏi nghiên cứu của Luận án là những định hướng cho nghiên cứu, xác định giới hạn nghiên cứu và làm cơ sở cho việc trả lời các vấn đề đang đặt ra. Trong phạm vi và giới hạn của luận án, tác giả luận án nhận thấy giả thuyết khoa học của luận án được đặt ra để tìm cách trả lời các câu hỏi nghiên cứu nói trên, tập trung vào các vấn đề: - Khái niệm chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp Tỉnh? Nội dung chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh là gì? Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp Tỉnh phụ thuộc vào những yếu tố nào? Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh được vận hành theo nguyên tắc thực tiễn nào? Giả thuyết nghiên cứu: kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh là hoạt động được tiến hành bởi các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành, theo thủ tục, nguyên tắc nghiêm ngặt để nhằm phát hiện những văn bản ban hành trái pháp luật, không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất; xử lý trách nhiệm về mặt pháp luật và chính trị đối với các chủ thể vi phạm quy định về ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương. Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐHN và UBND cấp tỉnh là những chuẩn mực để đánh giá công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh. Có nhiều yếu tố tác động, ảnh hưởng đến chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL như yếu tố pháp lý, yếu tố kinh tế- xã hội, yếu tố con người… - Thực trạng chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh như thế nào? Những vấn đề còn tồn tại trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay và nguyên nhân? Giả thuyết nghiên cứu: Hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh chưa được chú trọng đúng mức; Sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL chưa tốt; Việc xử lý các văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp hiến,bất hợp pháp, 8
bất thống nhất chưa nghiêm, còn mang tính hình thức; Đội ngũ công chức thực hiện hoạt động kiểm tra còn thiếu về số lượng và chưa đảm bảo chất lượng về chuyên môn nghiệp vụ, phương pháp và kỹ thuật kiểm tra, kinh phí …cũng cần được giải quyết thấu đáo. - Giải pháp để nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh hiện nay là gì? Giả thuyết nghiên cứu: các giải pháp tổng thể sẽ phải được tiến hành bao gồm các vấn đề mang tính định hướng trong chủ trương của Đảng và được thể chế hoá thành pháp luật - theo đó, hoàn thiện quy định pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh; xây dựng các tiêu chí về chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; giải pháp về năng lực, trình độ của đội ngũ chuyên gia kiểm tra, xử lý vi phạm trong hoạt động ban hành văn bản QPPL… 8. Kết cấu của Luận án Luận án được xây dựng phù hợp với mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu, với bố cục như sau: Ngoài phần Mở đầu; Kết luận; Danh mục tài liệu tham khảo, các phụ lục, nội dung luận án được chia làm 4 chương: Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu Chương 2. Những vấn đề lý luận về chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh Chương 3. Thực trạng về chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay Chương 4. Quan điểm và giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ở Việt Nam 9
Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC VÀ NGOÀI NƯỚC 1.1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước 1.1.1.1. Nghiên cứu về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật Nghiên cứu về hoạt động ban hành văn bản QPPL ở Việt Nam cho đến nay tương đối dày dặn và có nhiều kết quả căn bản bao gồm những nghiên cứu mang tính hàn lâm và cả những nghiên cứu chuyên sâu về kỹ thuật soạn thảo văn bản. Có thể kể đến những công trình điển hình sau: Trước tiên là những giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật của Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, Trường Đại học Luật Hà Nội và Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. Trong các tài liệu này, khái niệm văn bản QPPL được đề cập với tư cách là hình thức (nguồn) pháp luật. Điểm chung thống nhất của các giáo trình là việc khẳng định văn bản QPPL là văn bản do các chủ thể có thẩm quyền ban hành, theo trình tự, thủ tục và hình thức pháp luật quy định, nội dung của văn bản là quy tắc xử sự chung. Văn bản QPPL có vai trò rất quan trọng trong quản lý nhà nước, việc xây dựng một hệ thống hoàn chỉnh, đồng bộ các hình thức văn bản quy phạm sẽ tạo ra cơ sở pháp lý cho sự bảo đảm và tăng cường pháp chế, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Tuy nhiên, khái niệm văn bản QPPL trong giáo trình của các cơ sở đào tạo còn có một số điểm khác nhau. Liên quan đến khái niệm văn bản QPPL, xác định các tiêu chí cụ thể để nhận diện văn bản QPPL, trên cơ sở đó xác định trách nhiệm soạn thảo, thẩm định hay góp ý văn bản, đồng thời, tìm ra giải pháp để khắc phục được tình trạng văn bản không cần thẩm định vẫn phải thẩm định, văn bản cần thẩm định lại không được thẩm định, tạo ra sự đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật…, tháng 8 năm 2009, Bộ Tư pháp đã tổ chức Hội thảo khoa học và thực tiễn: “Nhận diện các đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật”. Các bài tham luận được tập hợp trong cuốn tài liệu hội thảo là những đóng góp quan trọng về lý luận cũng như thực tiễn ban hành văn bản QPPL, cách nhận diện, đánh giá, phân biệt văn bản QPPL… để đưa ra những tiêu chí rõ ràng và cụ thể để phân biệt văn bản QPPL và văn bản không phải là văn bản QPPL. Bàn sâu về khái niệm văn bản, phải kể đến bài viết của PGS.TS. Nguyễn 10
Cửu Việt về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11(127)/1997, và Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 4 (97)/2007. Theo đó, tác giả đưa ra cách định nghĩa “văn bản quy phạm pháp luật là một hình thức ghi nhận kết quả sự thể hiện ý chí của các chủ thể có thẩm quyền”. Bài viết Văn bản quy phạm pháp luật và quy định của luật thực định Việt Nam về văn bản quy phạm pháp luật của tác giả Nguyễn Minh Đoan đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7 năm 2010 đã khẳng định hai dấu hiệu đặc trưng cơ bản nhất của văn bản QPPL là luôn gắn liền với Nhà nước (do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện) và có chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung). GS.TS. Phạm Hồng Thái đã thể hiện quan điểm của mình trong bài viết “Văn bản quy phạm pháp luật và pháp luật về văn bản quy phạm pháp luật” Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 7 (232)/2011. Trong bài viết tác giả đã chỉ ra những điểm bất cập của pháp luật hiện hành về văn bản QPPL, là một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởng đến chất lượng văn bản QPPL và chất lượng hệ thống pháp luật. Từ đó tác giả đề xuất những giải pháp nhằm nhận diện chính xác văn bản QPPL hiện nay. Nói đến đánh giá văn bản tốt hay không, cần dựa trên các tiêu chí cụ thể, đôi khi là các yếu tố mang tính kỹ thuật. Các nghiên cứu mang tính chuyên môn về kỹ thuật ban hành văn bản thời gian qua cũng được viết tương đối nhiều, có thể “điểm danh” các công trình sau: “Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật” do nhóm chuyên gia (bao gồm một số chuyên gia độc lập và một số chuyên gia của Bộ Tư pháp) thực hiện soạn thảo và biên tập, Nxb.Tư pháp phát hành năm 2011. Cuốn sổ tay đề cập đến nhiều vấn đề tương đối trừu tượng, cập nhật nhiều kiến thức, kinh nghiệm quốc tế mới về xây dựng chính sách, xây dựng pháp luật, nhiều nội dung có giá trị nền tảng như tiêu chí chung của một văn bản QPPL tốt; nội dung của thẩm định dự thảo văn bản QPPL... Một trong những tác phẩm đã đề cập khá đầy đủ về quy trình soạn thảo văn bản quản lý nhà nước nói chung là cuốn “Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước” của tác giả Nguyễn Văn Thâm do Nxb. Chính trị Quốc gia in lần cuối vào năm 2006. Cuốn sách đã trình bày tổng quát một số vấn đề cơ bản liên quan đến việc xây dựng và sử dụng văn bản quản lý nhà nước như: thẩm quyền ban hành văn bản theo pháp luật hiện hành, vai trò của văn bản trong hoạt động quản lý nhà nước, quy trình soạn thảo và thể thức văn bản quản lý nhà nước. Với nguồn tài liệu phong phú, tác giả đã giải quyết nhiều nội dung tổng quan mang tính khoa học về soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước được nhiều nhà chuyên môn thừa nhận. Về quy trình soạn thảo văn bản quản lý nhà nước 11
nói chung, theo tác giả có thể chia thành các bước sau đây: sáng kiến văn bản; soạn thảo dự án, dự thảo văn bản; thông qua; công bố văn bản; gửi và lưu trữ văn bản. Trên thực tế đó là những bước đi cần thiết để xây dựng văn bản quản lý nhà nước nói chung, có tính bắt buộc mà các cơ quan khi xây dựng văn bản không thể không áp dụng. Sách chuyên khảo “Kỹ thuật lập quy” của tác giả Lưu Kiếm Thanh do Nxb. Lao động xuất bản năm 1998 và sách “Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật” tái xuất bản năm 2005. Trong hai cuốn sách này, tác giả đã khái quát tương đối đầy đủ và chuyên sâu về hoạt động lập quy nói chung và đặc biệt đã định hình những nội dung cần nghiên cứu cho hoạt động lập quy của chính quyền địa phương. 1.1.1.2. Nghiên cứu liên quan đến kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh i) Các công trình nghiên cứu liên quan đến yêu cầu đối với hệ thống pháp luật và chất lượng văn bản quy phạm pháp luật Công trình nghiên cứu của GS.TS. Lê Minh Tâm “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Nxb. Công an nhân dân (năm 2003), đã gợi mở nhiều vấn đề quan trọng liên quan đến nội dung của đề tài nghiên cứu. Cuốn sách được tác giả phân tích sâu sắc về bản chất, giá trị và hình thức của pháp luật làm tiền đề để luận giải những vấn đề cơ bản của xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Theo tác giả, pháp luật là sự biểu hiện của văn minh và văn hóa; là cơ sở để quản lý xã hội, đảm bảo an ninh, trật tự an toàn xã hội, bảo đảm và bảo vệ quyền, tự do dân chủ, lợi ích hợp pháp chính đáng của con người, bảo đảm công bằng, bình đẳng trong xã hội, là nhân tố quan trọng bảo đảm sự phát triển bền vững của xã hội. Đặc biệt, cuốn sách đã tiếp cận quan niệm về pháp luật theo nghĩa rộng không chỉ bao gồm pháp luật thực định (quy tắc xử sự chung) mà mục đích, tư tưởng và nguyên tắc cũng là pháp luật. Cuốn “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”của PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, Nxb. Chính trị Quốc gia (2011), đã phân tích các vấn đề từ khái quát đến cụ thể về hệ thống pháp luật cũng như có liên quan đến hệ thống pháp luật trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền. Từ việc lý giải những đặc điểm, tiêu chí để xác định chất lượng của hệ thống pháp luật cho đến khái niệm văn bản QPPL, đánh giá tác động của văn bản QPPL cho đến trách nhiệm của người xây 12