Luận án Tiến sĩ Quản lý kinh tế: Quản lý nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế

Chia sẻ: Elfredatran Elfredatran | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:197

Thêm vào BST

Báo xấu

40
lượt xem 12
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là xây dựng khung lý thuyết QLNC trong điều kiện hội nhập quốc tế (HNQT); nghiên cứu, đánh giá QLNC ở Việt Nam trong HNQT giai đoạn 2011-2017, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp khả thi hoàn thiện QLNC nhằm đảm bảo sự bền vững của nợ công ở Việt Nam trong HNQT

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Quản lý kinh tế: Quản lý nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH HOÀNG NGỌC ÂU QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ HÀ NỘI - 2018
HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH HOÀNG NGỌC ÂU QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ Mã số: 62 34 04 10 Người hướng dẫn khoa học 1. PGS.TS NGUYỄN QUỐC THÁI 2. PGS.TS ĐINH THỊ NGA HÀ NỘI - 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn đầy đủ theo quy định TÁC GIẢ LUẬN ÁN Hoàng Ngọc Âu
MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU .................................................................................................................. 1 Chương 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ......................................................... 7 1.1. Tổng quan về các công trình liên quan đến đề tài.............................................. 7 1.2. Những vấn đề tiếp tục nghiên cứu trong luận án ..............................................27 Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ ...........................................................28 2.1. Khái quát về nợ công và quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế.....................28 2.2. Nội dung, tiêu chí đánh giá và nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế ....................................................................................42 2.3. Kinh nghiệm quốc tế về quản lý nợ công và bài học rút ra cho Việt Nam về quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế .............................................64 Chương 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ ..................................................................................72 3.1. Thực trạng nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế...................................72 3.2. Thực trạng quản lý nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế giai đoạn 2011 - 2017 ...........................................................................................79 3.3. Đánh giá chung về quản lý nợ công Việt Nam trong hội nhập quốc tế giai đoạn 2011 - 2017 ............................................................................. 103 Chương 4: QUAN ĐIỂM, MỤC TIÊU GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ ............. 123 4.1. Quan điểm, mục tiêu hoàn thiện quản lý nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế giai đoạn 2018 - 2022 .............................................................. 123 4.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế giai đoạn 2018 - 2022 ...............................................................................132 4.3. Điều kiện để thực hiện giải pháp.................................................................... 155 KẾT LUẬN ..........................................................................................................157 NHỮNG CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ .............. 160 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................ 161 PHỤ LỤC
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ADB : Asian Development Bank - Ngân hàng phát triển châu Á ASEAN : Association of Southeast Asian Nations - Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á ATIGA : ASEAN Trade in Goods Agreement - Hiệp định thương mại hàng hóa ASEAN BHXH : Bảo hiểm Xã hội BOT : Xây dựng vận hành chuyển giao BTC : Bộ Tài chính CP : Chính phủ CPTPP : Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership - Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ Xuyên Thái Bình Dương CQĐP : Chính quyền địa phương CQTW : Chính quyền trung ương CSTK : Chính sách tài khóa CSTT : Chính sách tiền tệ DNNN : Doanh nghiệp nhà nước ĐTPT : Đầu tư phát triển EU : European Union - Liên minh châu Âu FTA : Free trade agreement - Hiệp định thương mại tự do GDP : Tổng sản phẩm quốc nội HĐND : Hội đồng nhân dân HNQT : Hội nhập quốc tế ICOR : Incremental Capital-Output Ratio - Hệ số sử dụng vốn IDA : International Development Association - Hiệp hội phát triển quốc tế IMF : International Monetary Fund - Quỹ tiền tệ quốc tế
KBNN : Kho bạc nhà nước KH & ĐT : Bộ Kế hoạch và Đầu tư KTNN : Kiểm toán nhà nước KTVM : Kĩnh tế vĩ mô KT-XH : Kinh tế - xã hội NHCSXH : Ngân hàng Chính sách xã hội NHNN : Ngân hàng nhà nước NHTM : Ngân hàng thương mại NHTW : Ngân hàng trung ương NN : Nhà nước NSĐP : Ngân sách địa phương NSĐP : Ngân sách địa phương NSNN : Ngân sách nhà nước NSTW : Ngân sách trung ương ODA : Official Development Assistance - Viện trợ phát triển chính thức PDMO : Public Debt Management Office - Văn phòng quản lý nợ công PPP : Đối tác công tư QLN & TCĐN : Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại QLNC : Quản lý nợ công QLRR : Quản lý rủi ro TPCP : Trái phiếu chính phủ UBND : Ủy ban nhân dân VAT : Thuế giá trị gia tăng VDB : Ngân hàng Phát triển Việt Nam WB : World Bank - Ngân hàng thế giới XDCB : Xây dựng cơ bản
DANH MỤC CÁC BẢNG Trang Bảng 2.1: Mục tiêu bổ sung trong quản lý nợ công .................................................38 Bảng 2.2: Mô hình tổ chức của các cơ quan QLNC ................................................41 Bảng 3.1: Nợ công và tỷ lệ nợ công/GDP giai đoạn 2006 – 2017 (tỷ đồng) ............74 Bảng 3.2: Cơ cấu nợ công của Việt Nam (% tổng nợ công) ....................................76 Bảng 3.3: Cơ cấu nợ công trong nước và nợ nước ngoài (% tổng nợ công).............76 Bảng 3.4: Nghĩa vụ trả nợ/ tổng thu........................................................................78 Bảng 3.5: Huy động vốn vay nợ công giai đoạn 2006 -2017 (nghìn tỷ đồng)..........87 Bảng 3.6: Hệ số ICOR theo khu vực kinh tế giai đoạn 2005 - 2017 ........................99 Bảng 3.7: Bản đồ nhiệt đánh giá tính bền vững nợ công Việt Nam 2017 .............. 105 Bảng 3.8: Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các quan QLNC ..................... 107 Bảng 3.9: Thực hiện các chỉ tiêu nợ công 2011-2017 ........................................... 112 Bảng 4.1: Chỉ tiêu nợ giai đoạn 2016-2020 và tầm nhìn đến 2030 ........................127 Bảng 4.2: Nghĩa vụ trả nợ giai đoạn 2016-2020 và tầm nhìn đến 2030 .................129
DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ Trang Biểu đồ 3.1: Tỷ lệ nợ công/GDP (%) của Việt Nam và các nước ............................75 Biểu đồ 3.2: Cơ cấu nợ công theo đồng tiền nhận nợ năm 2015..............................77 Biểu đồ 3.3: Nghĩa vụ trả nợ công của Chính phủ 2006 - 2016 (tỷ đồng)................91
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ Sơ đồ 2.1: Mô hình quản lý nợ công .......................................................................36 Sơ đồ 2.2: Tổ chức quản lý nợ công theo mô hình phi tập trung .............................40 Sơ đồ 2.3: Quy trình quản lý rủi ro nợ công............................................................51 Sơ đồ 2.4 : Các thành tố chính trong Khuôn khổ DSA............................................58 Sơ đồ 3.1: Cơ cấu tổ chức cơ quan QLNC ở Việt Nam ......................................... 110
1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nợ công là khoản nợ do các cơ quan nhà nước vay trong và ngoài nước nhằm trang trải các khoản chi tiêu theo luật định và góp phần thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Việc vay nợ là hình thức huy động vốn cho phát triển khá phổ biến của mọi quốc gia trên thế giới, về thực chất là mang cầm cố chủ quyền của quốc gia nên nợ công còn gọi là nợ chủ quyền (sovereign debt). Nợ công và quản lý nợ công đang là đề tài nóng, được thảo luận sôi nổi trên các diễn đàn từ phạm vi toàn cầu, châu lục, các liên minh đến các tổ chức quốc tế, cũng như tại từng quốc gia. Với đầy đủ mọi giới, từ các chính trị gia, các nhà hoạch định chính sách, các nhà nghiên cứu và công chúng. Đặc biệt, trong bối cảnh toàn cầu hóa, hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng như hiện nay. Trên thế giới, nợ công và quản lý nợ công đã được nghiên cứu từ lâu nhưng ở Việt Nam chỉ mới được đề cập nhiều trong những năm gần đây, nhất là sau khủng hoảng tài chính - tiền tệ (2007-2009) và khủng hoảng nợ công châu Âu (2009-2011), khi nợ công đang gia tăng nhanh chóng và sắp vượt ngưỡng an toàn. Quản lý nợ công có vai trò hết sức quan trọng, bởi vì: nếu quản lý nợ công không hiệu quả có thể đưa một nước lâm vào tình trạng khó khăn về tài chính, thậm chí có thể rơi vào tình trạng khủng hoảng nợ. Việc giám sát quá trình vay và trả nợ công không chặt chẽ có thể dẫn tới sự mất cân đối nghiêm trọng cho nền tài chính quốc gia. Việc sử dụng nguồn vốn vay công kém hiệu quả, sai mục tiêu và sự trì trệ trong thay đổi chính sách để thích nghi với bối cảnh hội nhập quốc tế có thể khiến các nước vay nợ có nguy cơ trở thành những nước mắc nợ trầm trọng. Chính vì vậy, quản lý nợ công như thế nào cho hiệu quả là vấn đề vô cùng quan trọng và cấp bách trong phát triển kinh tế của mỗi quốc gia. Quản lý nợ công trong thời gian qua đã đạt được một số kết quả quan trọng, huy động được lượng vốn lớn góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH). Khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ công (QLNC) đang từng bước được hoàn thiện, đã huy động được khối lượng vốn lớn bổ sung cho đầu tư phát triển; việc phân bổ, sử dụng vốn vay về cơ bản đúng mục đích và có hiệu quả, Chính phủ vẫn kiểm soát nợ công trong giới hạn cho phép, cho đến nay đã bố trí trả
2 nợ đầy đủ, đúng hạn, đảm bảo an toàn về nợ và an ninh tài chính quốc gia; công tác giám sát, quản lý rủi ro, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán về nợ công được chú trọng, đẩy mạnh, hiệu quả và thường xuyên hơn ở tất cả các cấp; vốn vay nước ngoài về cho vay lại, cấp và quản lý bảo lãnh CP được thực hiện chặt chẽ, thận trọng hơn; Việt Nam đến nay đã phát hành được năm số Bản tin về nợ công. Tuy nhiên, thực tiễn QLNC ở Việt Nam còn bộc lộ nhiều bất cập cần phải sớm khắc phục, như: quy định về QLNC được đề cập ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, còn có sự mâu thuẫn, chồng chéo; phạm vi nợ công chưa phản ánh đúng bản chất từng khoản nợ và còn khác biệt so với thông lệ quốc tế; chưa xác định rõ ràng các mục tiêu, công cụ quản lý nợ để quản lý nợ chủ động, các loại trần nợ công chưa được xác định khoa học; quy định về thẩm quyền, trách nhiệm QLNC còn phân tán, hiệu lực thấp; tốc độ gia tăng nợ công nhanh tác động tiêu cực tới việc đảm bảo an toàn nợ trong lúc hiệu quả sử dụng vốn của khu vực công thấp và chậm được cải thiện; công tác quản lý rủi ro còn nhiều hạn chế, cơ cấu nợ công tiềm ẩn các loại rủi ro; việc kiểm tra, giám sát, thanh tra, kiểm toán, quyết toán và báo cáo về nợ công chưa được chú trọng đúng mức; hệ thống thông tin, số liệu về nợ công chưa được cập nhật thường xuyên; chế độ báo cáo chưa chấp hành đầy đủ, chậm so với yêu cầu và chất lượng không cao. Nợ công Việt Nam đang gia tăng nhanh chóng, năm 2010 đạt 56,3%GDP (889 nghìn tỷ VNĐ) đến cuối năm 2017 nợ công đã tăng lên 61,3%GDP (3,1 triệu tỷ VNĐ), tình trạng ngân sách liên tục bị thâm hụt, hiệu quả đầu tư công thấp, chỉ số ICOR tuy có được cải thiện (6,91 giai đoạn 2011 - 2017 so với 6,96 giai đoạn 2006 -2010) nhưng vẫn ở mức cao, hiệu quả đầu tư của toàn bộ nền kinh tế sụt giảm so với nhiều nền kinh tế trong khu vực. Nợ công hiện đang huy động dưới nhiều hình thức, trong đó việc phát hành trái phiếu chính phủ đang tạo ra sự lo ngại cả về quy mô huy động, lãi suất cũng như kỳ hạn. Trong khi nhu cầu đầu tư không ngừng mở rộng với hàng loạt các dự án lớn sắp triển khai: sân bay Long Thành, cao tốc Bắc-Nam, các dự án giao thông đô thị, hay các đề án về Giáo dục, Y tế, Văn hóa-xã hội và khoản chi phí rất lớn để cải cách thể chế, tái cơ cấu nền kinh tế. Bên cạnh đó, Việt Nam do đã “tốt nghiệp” IDA (7/2017) nên thời gian tới sẽ phải vay nợ nước ngoài dưới hình thức ưu đãi và thương mại với chí phí cao hơn, song tình trạng thất
3 thoát, lãng phí trong đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước (NSNN) cũng như tình trạng thua lỗ, tham nhũng tại các dự án đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) vẫn ít biến chuyển. Nền kinh tế đang trong giai đoạn hồi phục, phát triển chưa bền vững. Bối cảnh này đã đặt ra cho công tác QLNC nhiệm vụ rất khó khăn, đó là vừa phải huy động đủ nguồn vốn phục vụ cho phát triển kinh tế vừa phải đảm bảo nợ công trong giới hạn cho phép, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Quá trình hội nhập quốc tế của Việt Nam đã diễn ra trên 20 năm và ngày càng sâu, rộng sẽ tác động rất lớn đến nền KT-XH nói chung, cũng như an ninh tài chính - tiền tệ quốc gia nói riêng, trong đó nợ công là vấn đề then chốt. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy QLNC của Việt Nam vẫn chưa đáp ứng được các yêu cầu của hội nhập, chưa theo kịp những chuẩn mực quốc tế, chưa xây dựng được một hệ thống QLNC có hiệu lực, hiệu quả. Ở Việt Nam, QLNC là lĩnh vực mới mẻ cả về lý luận và thiếu kinh nghiệm thực tiễn. Vì vậy, việc nghiên cứu cơ sở lý luận khoa học, đúc rút các kinh nghiệm QLNC tốt trên thế giới, cũng như phân tích, đánh giá thực trạng QLNC của nước ta trong giai đoạn vừa qua, không chỉ có ý nghĩa mang tính học thuật mà còn có ý nghĩa thực tiễn cấp bách. Để làm rõ, tôi chọn đề tài: “Quản lý nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế” để nghiên cứu làm đề tài luận án tiến sĩ, chuyên ngành quản lý kinh tế (QLKT) với mong muốn góp phần nhỏ vào việc tìm lời giải cho vấn đề này. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Xây dựng khung lý thuyết QLNC trong điều kiện hội nhập quốc tế (HNQT); nghiên cứu, đánh giá QLNC ở Việt Nam trong HNQT giai đoạn 2011-2017, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp khả thi hoàn thiện QLNC nhằm đảm bảo sự bền vững của nợ công ở Việt Nam trong HNQT. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt mục đích trên, luận án tập trung giải quyết các nhiệm vụ chủ yếu sau: - Tổng quan gọn rõ, phân tích tình hình nghiên cứu về nợ công và QLNC ở Việt Nam và quốc tế, trên cơ sở đó xây dựng khung lý thuyết về QLNC trong HNQT. - Đi sâu nghiên cứu hệ thống hóa, kế thừa có chọn lọc, bổ sung, phát triển nhằm làm rõ thêm những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý NN đối với nợ công
4 trong HNQT, đúc kết kinh nghiệm thực tiễn về QLNC của một số nước trên thế giới, từ đó rút ra những bài học cho Việt Nam về QLNC trong HNQT. - Phân tích, đánh giá thực trạng QLNC ở Việt Nam giai đoạn 2011-2017, chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân chủ yếu dẫn tới những hạn chế, yếu kém đó. - Xác định rõ và luận chứng mang tính thuyết phục các quan điểm, mục tiêu và đề xuất có căn cứ khoa học các giải pháp cơ bản về QLNC ở Việt Nam trong bối cảnh HNQT. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu: Luận án nghiên cứu quản lý NN đối với nợ công ở Việt Nam đặt trong bối cảnh đất nước hội nhập ngày càng sâu, rộng vào nền kinh tế thế giới. 3.2. Phạm vi nghiên cứu: Luận án nghiên cứu quản lý NN của chính quyền cấp Trung ương đối với nợ công của Việt Nam, bao gồm: Quốc hội (QH), Chính phủ (CP), các Bộ, ngành có liên quan đến QLNC. Nợ công ở Việt Nam được đề cập trong luận án bao gồm: Nợ Chính phủ; nợ được Chính phủ bảo lãnh; nợ chính quyền địa phương của Việt Nam. Phân tích thực trạng nợ công giai đoạn 2006-2016; nghiên cứu, đánh giá thực trạng QLNC giai đoạn 2011-2017, các đề xuất được thực hiện trong bối cảnh HNQT cho thời kỳ đến năm 2022, tầm nhìn 2030. 4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Cơ sở lý luận - Luận án dựa trên cơ sở, nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và những thành tựu tiến bộ của Khoa học kinh tế hiện đại. - Phương pháp luận: Luận án dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử trong nghiên cứu luận án và quán triệt xuyên suốt trong sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể. 4.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể Luận án sử dụng các phương pháp cụ thể sau: - Phương pháp hệ thống: là cách nhìn nhận thế giới qua cấu trúc hệ thống, đó là một cách tiếp cận toàn diện và rộng. Phương pháp này cho phép luận án làm rõ
5 mối quan hệ biện chứng giữa cơ chế, chính sách về huy động, phân bổ, đầu tư vốn, cơ chế giám sát của NN đối với hiệu quả sử dụng, bảo toàn và phát triển vốn vay của nợ công. Từ đó, chọn lọc kế thừa, hệ thống hóa và bổ sung, phát triển cơ sở lý luận, phân tích, đánh giá thực trạng, làm rõ nguyên nhân. Đồng thời đề xuất luận chứng có căn cứ khoa học những giải pháp đồng bộ cho quản lý nợ công. - Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, phân tích định tính, định lượng,...để đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của QLNC nhằm làm rõ những thành công, hạn chế, nguyên nhân của những hạn chế trong QLNC ở Việt Nam trong HNQT giai đoạn 2011-2017. - Phương pháp lịch sử và lôgic: Phương pháp này được sử dụng trong tiếp cận và đi sâu nghiên cứu việc xác định cơ chế, chính sách quản lý nợ công phù hợp với những điều kiện lịch sử cụ thể. Đồng thời phương pháp này còn đảm bảo các luận điểm, luận cứ, luận chứng nêu ra trong luận án, tuân theo trình tự lôgic, chặt chẽ. - Các phương pháp xây dựng dữ liệu và kiểm chứng giả thiết: + Nghiên cứu tài liệu: Thu thập tư liệu, tài liệu liên quan trong và ngoài nước từ cũ đến mới nhất về QLNC. Việc nghiên cứu, tổng hợp tài liệu cho phép kế thừa các kết quả nghiên cứu đã công bố, cộng với những phân tích, luận chứng mới, có thể đạt mục tiêu nghiên cứu hiệu quả cao. + Phỏng vấn sâu chuyên gia: Thông qua trao đổi, phỏng vấn sâu một số chuyên gia đã có kinh nghiệm quản lý, nghiên cứu về QLNC và về các vấn đề liên quan đến đề tài luận án để thu thập các ý kiến, các luận chứng mới, có chuyên sâu cao về nội dung cần trao đổi. Phương pháp này còn giúp kiểm chứng, điều chỉnh hoặc khẳng định một số giả thiết nghiên cứu trong giai đoạn luận chứng và hoàn chỉnh đề tài (Bảng hỏi bán cấu trúc và danh sách các chuyên gia tại Phụ lục 02, 03). 5. Những đóng góp mới về khoa học và thực tiễn của luận án Luận án có những đóng góp mới về khoa học và thực tiễn sau đây: Luận án đã góp phần bổ sung lý luận về quản lý nợ công, cụ thể như sau: - Qua tổng quan các kết quả nghiên cứu đã đạt được về QLNC, tác giả chỉ ra những khoảng trống về mặt lý thuyết, những vẫn đề còn chưa được đồng thuận cần đi sâu nghiên cứu để hoàn thiện hơn nữa QLNC ở Việt Nam trong HNQT;
6 - Trên cơ sở hệ thống hóa các quan điểm khác nhau của các nhà nghiên cứu về QLNC, tác giả đưa ra khái niệm về QLNC của một quốc gia trong HNQT; trên cơ sở các tiêu chuẩn QLNC theo thông lệ quốc tế, luận án đã bổ sung các những tiêu chuẩn QLNC áp dụng cho quốc gia có nền kinh tế đang phát triển và trong quá trình HNQT. Việc luận bàn, xác định các tiêu chuẩn này là cần thiết cho QLNC ở các quốc gia có trình độ phát triển còn hạn chế trong HNQT. - Làm rõ căn cứ lý luận, xây dựng khung phân tích QLNC; khái quát, đúc rút những kinh nghiệm thực tiễn về QLNC có giá trị tham khảo đối với Việt Nam trong HNQT. - Luận án đã xác định được các tiêu chí đánh giá QLNC và chỉ ra những nhân tố ảnh hưởng đến QLNC Việt Nam trong HNQT, bao gồm việc cắt giảm thu ngân sách, thúc đẩy cạnh tranh về huy động vốn, thay đổi chính sách QLNC, đặc biệt cần tăng cường đối phó với các tác động tiêu cực của việc tự do hóa tài khoản vốn trong việc bảo đảm an ninh tài chính - tiền tệ quốc gia. Về thực tiễn, dựa trên các đã tiêu chuẩn xác định, trên cơ sở phân tích, đánh giá đúng thực trạng chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế về QLNC ở Việt Nam giai đoạn 2011-2017. Dự báo về nợ công, về tình hình kinh tế trong nước và thế giới trong bối cảnh HNQT thời gian tới, luận án đề xuất các giải pháp đồng bộ mang tính khả thi về QLNC ở Việt Nam trong HNQT, góp phần hoàn thiện QLNC theo hướng tiệm cận thông lệ quốc tế. 6. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội dung chính của luận án bao gồm 4 chương và 11 tiết.
7 Chương 1 TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1. TỔNG QUAN VỀ CÁC CÔNG TRÌNH LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI Với tính chất là một đề tài quan trọng trong kinh tế học, các nghiên cứu về nợ công và QLNC đã có lịch sử tích lũy lâu dài. Dưới đây, Tổng quan sẽ nhóm các nghiên cứu này theo ba cụm vấn đề lớn: Nghiên cứu về nợ công và QLNC; nợ công và QLNC với nền kinh tế - xã hội; nghiên cứu về tính bền vững của nợ công. 1.1.1. Tổng quan nghiên cứu về nợ công và quản lý nợ công Theo nhiều giáo trình kinh tế học, như Mankiw, nợ công bắt nguồn từ sự mất cân bằng thu - chi của NSNN. Khi các khoản chi ngân sách lớn hơn số thuế, phí, lệ phí thu được, nhà nước phải đi vay trong và ngoài nước để trang trải thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này sẽ phải được hoàn trả cả gốc và lãi khi đến hạn. Tại mỗi thời điểm, tổng giá trị luỹ kế cả gốc và lãi chưa hoàn trả của các khoản vay sẽ cấu thành tổng quy mô nợ công, còn được gọi là nợ CP, nợ nhà nước, hay nợ chủ quyền [88]. Trong khi cách hiểu về bản chất kinh tế của nợ công như trên là tương đối thống nhất thì việc đo lường quy mô thực tế của nợ công lại gây nhiều tranh cãi, bắt nguồn từ những khác biệt trong cách xác định phạm vi khu vực công và cách thức định giá các khoản nợ. Irwin dẫn một ví dụ cho thấy số liệu báo cáo về nợ công của Canada năm 2010 có thể dao động trong khoảng từ 38% đến 104% GDP tùy theo cách định nghĩa khu vực công và lựa chọn về phương thức hạch toán [86]. Theo tài liệu hướng dẫn mới nhất về thống kê tài chính chính phủ của Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) phát hành, khu vực công được định nghĩa theo 5 cấp độ với quy mô mở rộng dần theo cấp độ như sau: Cấp độ 1 là cấp hẹp nhất, chỉ bao gồm khu vực ngân sách với chủ thể hạch toán là CP trung ương; Cấp độ 2 bao gồm thêm các bộ, ngành, đơn vị sự nghiệp - công ích hoạt động với nguồn vốn trực tiếp từ ngân sách CP trung ương; Cấp độ 3 mở rộng thêm đến các cơ quan, chính quyền địa phương; Cấp độ 4 bao gồm thêm các doanh nghiệp phi tài chính trong đó nhà nước nắm nguồn vốn chi phối; Cấp độ 5 bao gồm thêm các doanh nghiệp tài chính trong
8 đó nhà nước nắm nguồn vốn chi phối. Cấp độ 5 là khu vực rộng nhất, được gọi tổng quát là khu vực công (public sector) theo định nghĩa của IMF. Cũng theo tài liệu này, cách thức tính toán nợ công cũng thay đổi tùy theo cách thức hạch toán giá trị tài sản nợ và tài sản có trên bảng tổng kết tài sản của các chủ thể thuộc khu vực công. Theo đó, có 4 nhóm tài sản nợ và tài sản có với quy mô mở rộng dần như sau: Nhóm 1 là các tài sản nợ và tài sản có bằng tiền mặt hoặc số dư điện tử trên tài khoản ngân hàng; Nhóm 2 bao gồm thêm các tài sản tài chính như cổ phiếu, trái phiếu và các khoản phải trả, phải thu từ các đối tác thương mại; Nhóm 3 bao gồm thêm các tài sản thực như đất đai, cơ sở hạ tầng, nhà xưởng, tài nguyên; Nhóm 4 bao gồm thêm giá trị hiện hành của các tài sản và nghĩa vụ nợ dự kiến phát sinh trong tương lai, như các nghĩa vụ nợ về lương hưu và bảo hiểm xã hội hay các nghĩa vụ nợ tiềm ẩn có thể phát sinh từ các cam kết bảo lãnh của chính phủ [83]. Trong khi việc hạch toán giá trị các hạng mục thuộc nhóm 1 - 3 có thể được tiến hành tương đối chính xác và minh bạch thì việc tính toán giá trị các hạng mục thuộc nhóm 4, đặc biệt về các nghĩa vụ nợ dự kiến phát sinh trong tương lai và các nghĩa vụ nợ tiềm ẩn, là đặc biệt khó khăn. Nợ công tùy theo nhu cầu nghiên cứu mà sẽ có những cách tiếp cận phân loại khác nhau, sau đây là một số cặp phạm trù thường được đề cập nhất. Thứ nhất, xét về mục đích sử dụng, nợ công có hai dạng là nợ dành cho chi đầu tư phát triển (productive debt) và nợ dành cho chi ngân sách thường xuyên (unproductive debt). Nợ công dành cho chi thường xuyên tự nó không tạo ra nguồn chi trả và có thể tạo ra gánh nặng cho các thế hệ tương lai trong khi bản thân họ không được hưởng lợi từ các chi tiêu này. Ngược lại, nợ công dành cho chi đầu tư phát triển hay để thực hiện các cải cách kinh tế và thể chế, nếu được sử dụng hiệu quả, thì tự nó sẽ tạo ra nguồn trả nợ và mang lại lợi ích cho các thế hệ tương lai, là cơ sở công bằng để yêu cầu các thế hệ này chia sẻ một phần gánh nặng nợ cho các thế hệ hiện tại. Theo cách tiếp cận này, một số nhà kinh tế đã đề xuất không tính phần ngân sách vay nợ cho đầu tư phát triển vào thâm hụt ngân sách. Tinh thần này đã được thể hiện một phần trong hiến pháp của CHLB Đức và Thỏa thuận chung về Ổn định và Tăng trưởng (Stability and Growth Pact) của Liên minh tiền tệ châu Âu ban hành 1998 (xem thêm Blanchard và Giavazzi, Neck và Sturm) [57], [92].
9 Thứ hai, xét về tính chất kinh tế của khoản vay, nợ công bao gồm các khoản vay thương mại (commercial debt) và các khoản vay ưu đãi (concessionary debt) mà điển hình là các khoản vay từ vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Trong khi các khoản vay thương mại luôn được thỏa thuận trên cơ sở thị trường với mức lãi suất và kỳ hạn phụ thuộc vào độ khả tín của CP và tính chất rủi ro của hoạt động đầu tư thì đặc trưng của các khoản vay ưu đãi là thường có kỳ hạn dài, lãi suất thấp và chủ yếu hướng đến các dự án phát triển cơ sở hạ tầng hay cải cách thể chế. Các khoản vay ưu đãi thường chiếm tỷ lệ cao trong cơ cấu nợ công của các nước kém và đang phát triển. Khi các nước này tiến lên ngưỡng thu nhập cao hơn, tỷ trọng các khoảng vay ưu đãi tất yếu sẽ giảm xuống và thay vào đó là các khoản vay thương mại. Từ góc độ rủi ro, đặc biệt là rủi ro thị trường (sẽ được đề cập cụ thể hơn ở phần sau của luận án), các khoản vay thương mại có mức độ rủi ro cao hơn hẳn so với các khoản vay ưu đãi. Khi cơ cấu nợ công dịch chuyển dần sang nợ thương mại thì vấn đề quản trị rủi ro trong QLNC càng cần được đặc biệt coi trọng. Thứ ba, xét về xuất xứ nguồn vốn, nợ công có thể được phân làm hai loại là nợ trong nước (internal debt) và nợ nước ngoài (external debt). Nợ trong nước do người cư trú nắm giữ trong khi nợ nước ngoài do người không cư trú nắm giữ. Từ góc độ phúc lợi xã hội, nợ trong nước tạo ra sự tái sắp xếp và phân phối thu nhập quốc dân giữa người cư trú với nhau, trong khi nợ nước ngoài tạo ra sự phân phối thu nhập quốc dân giữa người cư trú và người không cư trú. Bản chất kinh tế này làm cho nợ nước ngoài nhạy cảm hơn với các biến động thị trường và có rủi ro cao hơn so với nợ trong nước, đặc biệt về rủi ro tái tài trợ và rủi ro thanh khoản. Ở các nước đang phát triển, thị trường nợ trong nước thường chiếm quy mô nhỏ và chưa phát triển đầy đủ nên nợ nước ngoài thường chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu nợ công. Lưu ý thêm rằng nợ trong nước hay nợ nước ngoài không đồng nghĩa với nợ nội tệ và nợ ngoại tệ. Cả người cư trú và người không cư trú đều có thể nắm giữ nợ phát hành bằng nội tệ hay ngoại tệ, tùy theo lựa chọn công cụ phát hành của CP. Tuy nhiên, theo Eichengreen et al thực tế tại các nước đang phát triển với đồng tiền yếu (chưa tự do chuyển đổi), nợ công chủ yếu là nợ bằng đồng ngoại tệ do người không cư trú nắm giữ, với một phần nhỏ nợ bằng đồng nội tệ do người cư trú nắm
10 giữ [68]. Điều này đặt ra yêu cầu khắt khe về quản trị rủi ro, là chức năng cơ bản của QLNC sẽ được làm rõ hơn ở phần sau của luận án. Một trong những giải pháp chiến lược các nước đều theo đuổi là phát triển và tạo chiều sâu tối đa cho thị trường nợ trong nước để giảm dần tỷ trọng nợ nước ngoài trong cơ cấu nợ công. Theo tài liệu Hướng dẫn sửa đổi về quản lý nợ công do IMF và Ngân hàng thế giới (WB), QLNC là toàn bộ quá trình lập kế hoạch và tổ chức thực hiện chiến lược quản lý nợ của chính phủ, nhằm mục tiêu huy động được nguồn vốn theo yêu cầu đặt ra với chi phí thấp nhất, trong bối cảnh tầm nhìn trung và dài hạn, phù hợp với mức độ thận trọng về quản lý rủi ro [84]. Cách tiếp cận này nêu bật hai điểm đáng lưu ý. Thứ nhất, QLNC được định nghĩa là một quá trình mang tầm chiến lược, trải dài từ khâu lập kế hoạch đến việc tổ chức thực hiện quản lý nợ chính phủ, với tầm nhìn trung và dài hạn. Quan niệm này mang tính chủ động và bao quát hơn, mở rộng khái niệm về quản lý nợ công ra khỏi không gian truyền thống là tập trung vào các hoạt động nghiệp vụ thuần túy như ghi chép thống kê và báo cáo về nợ công, quản lý sổ sách nhà đầu tư, thực hiện các khoản thanh toán gốc và lãi theo kỳ hạn .v.v. Quan trọng hơn, khái niệm này nhấn mạnh tầm nhìn trung và dài hạn trong QLNC, hướng đến việc khắc phục nhiều sai lầm thực tế đã diễn ra do thiếu tầm nhìn dài hạn mà ví dụ điển hình là việc theo đuổi mục tiêu giảm thiểu chi phí vay nợ trong kỳ ngân sách hiện hành bằng cách phát hành các công cụ nợ ngắn hạn hay vay nợ với lãi suất thả nổi, dẫn tới vòng xoáy gia tăng rủi ro tái tài trợ, rủi ro thanh khoản và đổ vỡ hệ thống. Thứ hai, theo quan niệm này, vấn đề QLNC được đặt ra như là một bài toán tối ưu hóa có ràng buộc: mục tiêu cần tối ưu hóa (giảm thiểu) là chi phí huy động vốn; số vốn cần huy động là tham số đầu vào; điều kiện ràng buộc là giới hạn về mức độ rủi ro. Ngoài ra, toàn bộ bài toán phải được xử lý trong bối cảnh thời gian là tầm nhìn trung và dài hạn. Cách đặt vấn đề này giúp các nhà hoạch định chính sách hình dung rõ hơn về khuôn khổ, tầm nhìn cũng như chức năng và nhiệm vụ của QLNC. Việc nhấn mạnh ràng buộc tiếp cận thận trọng về quản lý rủi ro, cũng như yêu cầu về tầm nhìn trung và dài hạn, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng vì nó đặt ra giới hạn cho việc chạy theo mục tiêu giảm thiểu chi phí bất chấp rủi ro trong tương lai, điều mà hầu hết các chính phủ với tư duy nhiệm kỳ có
11 thiên hướng đi theo. Tuy nhiên, với tính chất là một tài liệu mang tính hướng dẫn (guidelines), khái niệm trên về QLNC vẫn để ngỏ nhiều vấn đề thuộc về nội hàm mà các nước, tùy điều kiện cụ thể của mình, cần diễn giải cụ thể. Chẳng hạn, “nợ của CP” nên được hiểu theo nghĩa hẹp là nợ do CP phát hành hay tất cả các nghĩa vụ nợ mà CP, với tư cách là người bảo lãnh cuối cùng, chịu trách nhiệm thanh toán? Chi phí nợ công cần hiểu là chi phí tài chính (tức chi phí dàn xếp vốn và trả lãi tiền vay) hay chi phí kinh tế (tức bao gồm thêm cả các tổn thất tiềm năng phát sinh từ nguy cơ phá sản nợ công)? Rủi ro trong quản lý nợ công bao gồm những rủi ro nào? Cần lượng hóa như thế nào cái gọi là “mức độ thận trọng về quản lý rủi ro”? v.v. Các vấn đề này sẽ được đề cập rõ hơn ở phần sau của luận án. The World Bank, “Managing public debt: From diagnostics to reform implementation” (Quản lý nợ công: Từ chẩn đoán đến thực hiện cải cách) đã thiết kế chương trình cải cách và các chương trình xây dựng năng lực trong mười hai quốc gia. Kinh nghiệm từ các nước này (Bulgari, Colombia, Indonexia, Kenya, Pakistan,…) đã chỉ ra các nội dung cần lưu ý trong quản lý nợ công là: Phối hợp hiệu quả chính sách quản lý nợ công với chính sách tài khóa và tiền tệ, xác định rõ mục tiêu quản lý nợ, nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, năng lực thể chế và năng lực nhân viên, thực hiện chiến lược nợ hiệu quả trên nền tảng một thị trường nợ chính phủ phát triển có độ sâu thanh khoản. Bên cạnh đó, nghiên cứu cũng đã nhấn mạnh đến một thách thức lớn nhất là phải có các chính sách, chế đãi ngộ nhằm thu hút, giữ chân các nhân viên tài năng và giàu kinh nghiệm, hay là những khó khăn gặp phải khi tổng hợp dữ liệu từ các hệ thống riêng biệt [112]. The World Bank, “Developing the domestic government debt market:From diagnostics to reform implementation” (Phát triển thị trường nợ chính phủ trong nước: Từ chẩn đoán để thực hiện cải cách), nhấn mạnh vai trò then chốt của thị trường tiền tệ đối với sự phát triển của thị trường chứng khoán chính phủ. Trình tự để cơ quan có thẩm quyền thực hiện vay trong thị trường nội địa, bao gồm việc lựa chọn các công cụ, kỹ thuật phát hành và các mối quan hệ với các tổ chức trung gian tài chính. Nghiên cứu đặc biệt lưu ý về sự phức tạp của chương trình cải cách, sự tương tác giữa các thị trường nợ và mức độ phụ thuộc trong phát triển thị trường nợ [109].