Luận văn Thạc sĩ Luật hiến pháp và Luật hành chính: Đổi mới hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Chia sẻ: Ocxaodua999 Ocxaodua999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:120

Thêm vào BST

Báo xấu

63
lượt xem 20
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của luận văn là nghiên cứu thực tiễn áp dụng những quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh; thực trạng đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh; Nghiên cứu thực trạng hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND cấp tỉnh, từ đó rút ra những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, đề xuất các vấn đề tiếp tục đổi mới đối với hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật hiến pháp và Luật hành chính: Đổi mới hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp tỉnh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN ANH ĐỨC ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI – 2019
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN ANH ĐỨC ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Mã số: 8 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. TRẦN THỊ DIỆU OANH HÀ NỘI – 2019
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình khoa học nào khác. Tác giả Nguyễn Anh Đức
LỜI CẢM ƠN Trước hết, tôi xin được tỏ lòng biết ơn và gửi lời cám ơn chân thành đến PGS.TS Trần Thị Diệu Oanh người trực tiếp hướng dẫn luận văn, đã tận tình chỉ bảo và hướng dẫn tôi tìm ra hướng nghiên cứu, tiếp cận thực tế, tìm kiếm tài liệu, xử lý và phân tích số liệu, giải quyết vấn đề,… Nhờ đó, tôi mới có thể hoàn thành luận văn cao học của mình. Ngoài ra, trong quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện đề tài tôi còn nhận được nhiều sự quan tâm, góp ý, hỗ trợ quý báu của quý thầy cô, đồng nghiệp, bạn bè và người thân. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến Quý thầy cô giáo các Khoa chuyên môn và quý thầy cô Khoa Sau đại học – Học viện Hành chính Quốc gia đã truyền đạt cho tôi những kiến thức bổ ích trong suốt hai năm học vừa qua, Ban Giám hiệu và các bạn bè, đồng nghiệp luôn động viên, hỗ trợ tôi trong quá trình học tập và nghiên cứu. Tác giả Nguyễn Anh Đức
MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU ............................................................................................................1 Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH ......................................................................8 1.1. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ................................................................................8 1.2. Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh ...........................................................10 1.3. Đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ..........................25 Kết luận chương 1 ....................................................................................................32 Chương 2. THỰC TRẠNG VỀ ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM ....................................................33 2.1. Khái quát về tình hình tổ chức của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh từ đầu nhiệm kỳ 2016-2021 ................................................................................................................33 2.2. Phân tích thực trạng đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ............................................................................................................................36 2.3. Đánh giá chung về đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh .....................76 Kết luận chương 2 ....................................................................................................80 Chương 3. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH ..................................................82 3.1. Quan điểm tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ...........................................................................................................................82 3.2. Giải pháp tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ............................................................................................................................84 Kết luận chương 3 ..................................................................................................110 KẾT LUẬN ............................................................................................................111 TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................112
LỜI MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân đã được Quốc hội thông qua ngày 20/11/2015 cho thấy, pháp luật đã trao quyền rất lớn cho Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp trong việc giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương. Đó là quyền được giám sát hoạt động của Ủy ban nhân dân (UBND), các cơ quan thuộc UBND và giám sát quyết định của UBND cùng cấp. Không những trao quyền một chiều, Luật cũng quy định: Cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát phải thực hiện đầy đủ kế hoạch, nội dung, yêu cầu giám sát của chủ thể giám sát; cung cấp thông tin liên quan đến nhiệm vụ của mình (trừ thông tin thuộc danh mục bí mật nhà nước); báo cáo trung thực, khách quan, đầy đủ, kịp thời theo yêu cầu của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền giám sát… Cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát có hành vi cản trở hoặc không thực hiện nghị quyết, kết luận, yêu cầu, kiến nghị của chủ thể giám sát thì chủ thể giám sát yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xem xét xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân đó. Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, chủ thể giám sát yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát và người có liên quan… Trước đó, Luật Tổ chức HĐND và UBND được Quốc hội thông qua ngày 26/11/2003 đã dành hẳn Chương 3, với 25 Điều để quy định về hoạt động giám sát của HĐND, của thường trực HĐND và các ban của HĐND đối với hoạt động của UBND và các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND các cấp. Thực tiễn hoạt động của HĐND nhất là HĐND tỉnh trong những năm qua cho thấy, nhìn chung HĐND đã có nhiều cố gắng để tăng cường công tác giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật và các nghị quyết của Hội đồng nhân 1
dân tỉnh. Kết quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân đã có tác dụng tích cực trong việc giải quyết các vấn đề bức xúc ở địa phương, bước đầu khắc phục tính hình thức trong hoạt động của HĐND nói chung và hoạt động giám sát nói riêng. Tuy nhiên, thực tế ở nhiều địa phương, chất lượng và hiệu quả giám sát của HĐND chưa cao, còn mang tính hình thức “giám sát tới da, thanh tra tới thịt”, một số nơi còn tình trạng người giám sát nể nang, né tránh, “giơ cao đánh khẽ” đối với đối tượng chịu sự giám sát; Một số kiến nghị của HĐND chưa được các cơ quan hữu quan thực hiện nghiêm túc và kịp thời; Hội đồng nhân dân chưa thật sự phát huy vai trò là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương. Hoạt động chất vấn của HĐND tỉnh đến nay chưa thực sự mang lại hiệu quả như mong muốn. Trong hoạt động của HĐND cấp tỉnh, chỉ có một số địa bàn trọng điểm với một số đại biểu HĐND tiêu biểu thể hiện được sự sắc sảo trong việc chất vấn và theo đuổi tới cùng sự việc, khả năng am hiểu về vấn đề mà mình chất vấn, và thực tế là tiềm lực đầu tư công sức, thời gian, tiền bạc để tìm hiểu thực tiễn ảnh hưởng của vấn đề mình chất vấn ảnh hưởng đến đời sống dân sinh như thế nào. Còn lại, nhiều đại biểu HĐND nói chung chưa tự tin, chưa thực sự am hiểu về vấn đề mình đang chất vấn, hỏi cho biết nên không sẵn sàng tư thế để phản biện. Việc lựa chọn nội dung chất vấn có khi còn mang tính cá nhân vụ việc, không thể hiện được những vấn đề mang tính chất xu hướng và ảnh hưởng lên một nhóm đối tượng trong một phạm vi thời gian, không gian nhất định, vì thế không đạt được yêu cầu chất vấn, chính vì vậy hoạt động chất vấn không đạt được những mục tiêu yêu cần cần có. Tóm lại, do nhiều lý do, nên hoạt động giám sát của HĐND tỉnh đến nay thực tế vẫn còn mang tính hình thức, khiến cho HĐND chưa đạt được yêu cầu nhiệm vụ là kiểm soát việc thực thi quyền hành pháp, đã khiến cho ảnh hưởng đến vị thế của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương để khắc 2
phục những hạn chế đó tôi mạnh dạn chọn đề tài: “Đổi mới hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp tỉnh” làm đề tài nghiên cứu cho luận văn thạc sỹ của minh 2. Tình hình nghiên cứu Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh là một đề tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà luật học, bởi để HĐND làm tốt chức năng quyết định của mình thì một yếu tố không thể thiếu là làm tốt chức năng giám sát. Cho đến nay, có rất nhiều công trình nghiên cứu đã công bố của các tác giả trong nước liên quan mật thiết đến đề tài luận văn như sau: - Nguyễn Thị Thanh Nhàn, Năng lực của đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Tĩnh trong thực hiện chức năng quyết định, Tác giả đã đề cập năng lực cá nhân của đại biểu để thực hiện tốt chức năng quyết định của HĐND, còn chức năng giám sát thì Luận văn không đề cập đến. - Vũ Hồng Bắc, Chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ở nước ta hiện nay qua thực tế tỉnh Thái Nguyên, Luận văn thạc sĩ Khoa học chính trị, Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh , năm 2010. Luận văn của tác giả Vũ Hồng Bắc, Chất lượng hoạt động của Hội đồng. Là luận văn chính trị học, tác giả đặt vấn đề chất lượng hoạt động của HĐND tỉnh trong môi truờng dân chủ và thực hiện dân chủ ở địa phương một cách đầy đủ và toàn diện, bao gồm cả chức năng quyết định, chức năng giám sát của HĐND và năng lực cá nhân của đại biểu HĐND cấp tỉnh. - Phạm Quang Hưng, Nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Hải Dương đối với quản lý hành chính về đất đai, Luận văn thạc sĩ luật, Học viện Hành chính quốc gia, Hồ Chí Minh, năm 2007. là Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh năm 2007. Trong Luận văn tác giả Phạm Quang Hưng, đề cập về: “Chức năng giám sát của HĐND đối với quản lý hành chính nhà nước về đất đai”, là một khía cạnh trong giám sát của HĐND về kinh tế; Luận văn cũng đã làm rõ về mặt lý luận khái niệm năng 3
lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND, cũng như các yếu tố ảnh hưởng đến năng lực thực hiện chức năng giám sát, các tiêu chí đánh giá năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh và đưa ra các giải pháp để nâng cao năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND trong lĩnh vực đất đai. - Nguyễn Khắc Sơn Nam, Hoạt động giám sát của Hội đồng Nhân dân tỉnh Bình Thuận", Luận văn thạc sỹ Luật hiến pháp và Luật hành chính, Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2017. Luận văn tập trung nghiên cứu lý luận chung về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh và những quy định pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND tỉnh và phân tích thực trạng về quá trình giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận. Tuy nhiên, tác giả chưa nêu ra được những giải pháp để đổi mới chức năng giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận. - Lê Xuân Tương, Giám sát của HĐND huyện Đắk Song, tỉnh Đắk Nông đối với Uỷ ban nhân dân trong lĩnh vực thu, chi Ngân sách Nhà nước Luận văn thạc sỹ Quản lý công, Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2017. Luận văn của tác giả Lê Xuân Tương đã phân tích và làm rõ chức năng giám sát của HĐND cấp huyện trong lĩnh vực thu – chi ngân sách, một trong lĩnh vực của tài chính – ngân sách. - PGS.TS.Phan Trung Lý “Quốc hội Việt Nam tổ chức, hoạt động và đổi mới”, Nxb. Chính trị quốc gia, 2010. tác giả đã phân tích được những đổi mới hoạt động của quốc hội nói chung chưa đi sâu phân tích những đổi mới chức năng giám sát của HĐND tỉnh. - PGS.TS.Trương Thị Hồng Hà “Hoàn thiện cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội”, Nxb.Chính trị quốc gia, 2009. ở đề tài này tác giả đã phân, đưa ra những giải pháp để hoàn thiện cơ chế đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội nhưng chưa đề cập đến chức năng giám sát của HĐND tỉnh. 4
- Luận văn thạc sỹ quản lý hành chính công “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác giám sát trong hoạt động của HĐND từ thực tiễn hoạt động của HĐND quận Hoàn Kiếm, thành phố Hà Nội”, Cao Thị Bích Lan, 2015. Tác giả đã phân tích được thực trạng hoạt động giám sát của HĐND quận Hoàn Kiếm và đã nêu ra được những giải pháp để nâng cao hiệu quả công tác giám sát của HĐND. - Luận văn thạc sĩ luật hiến pháp - luật hành chính “Chất vấn của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Nam”, Nguyễn Hà Giang, 2017. Tác giả mới chỉ tập trung vào vấn đề chất vấn của HĐND mà chưa đưa ra những giải pháp để khắc phục những sai phạm của UBND. Tại các công trình nói trên đã nghiên cứu, hệ thống hóa và đề xuất một số giải pháp khả thi, hữu hiệu để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND. Đối với luận văn này, tác giả tập trung nghiên cứu về điều kiện và thực trạng đổi mới hoạt động giám sát tại HĐND cấp tỉnh nhằm tìm ra những đặc trưng, so sánh đối chiếu với hệ thống quy định chung để tìm ra giải pháp hữu hiệu nhất, phù hợp với quy định hiện hành nhưng khả thi nhất cho quá trình áp dụng của địa phương. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu - Mục đích nghiên cứu: đề xuất các giải pháp tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. - Nhiệm vụ nghiên cứu: + Nghiên cứu cơ sở lý luận hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh; khái niệm, nội dung đổi mới, yêu cầu đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. + Nghiên cứu thực tiễn áp dụng những quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh; thực trạng đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh; Nghiên cứu thực trạng hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND cấp tỉnh (sau khi 5
có Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND), từ đó rút ra những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, đề xuất các vấn đề tiếp tục đổi mới đối với hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. - Phạm vi nghiên cứu: Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh từ năm 2015 đến nay. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. - Phương pháp nghiên cứu: - Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, phân tích tài liệu, nghiên cứu lý luận kết hợp với nghiên cứu thực tiễn, phân tích tổng hợp những quy định pháp luật, rút ra những nhận xét khái quát từ đó đưa ra phương hướng hoàn thiện những quy định pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân. - Phương pháp thống kê, thu thập số liệu, sưu tầm thông tin từ thực tế để phân tích, tổng hợp kết quả, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Ý nghĩa lý luận: Luận văn làm rõ cơ sở lý luận và pháp lý về đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnhvà khả năng vận dụng các quy định pháp luật hiện hành để tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. - Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn là công trình nghiên cứu có tính hệ thống về các vấn đề đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong bối cảnh 6
thực hiện chủ trương nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, xây dựng chính quyền địa phương kiến tạo. Những kiến nghị của tác giả nếu được các cơ quan thẩm quyền tham khảo, sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật trong lĩnh vực này, hoặc các đại biểu HĐND tỉnh và tổ chức của HĐND nghiên cứu tiếp thu, điều chỉnh trong tổ chức và hoạt động, sẽ góp phần tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận của đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh Chương 2: Thực trạng về đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh Chương 3: Quan điểm, giải pháp đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. 7
CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.1. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 1.1.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Cấp tỉnh là cấp trung gian giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, nếu phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương thì cấp tỉnh là cấp đầu tiên của chính quyền địa phương. Nếu cấp trung ương là cấp đề ra chính sách thì cấp địa phương là cấp thực hiện chính sách và cấp tỉnh là cấp quan trọng chuyển tải chính sách từ trung ương xuống tới người dân và quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương. Xét dưới góc độ tự chủ, quyền tự quản của nhân dân, thì cấp tỉnh là cấp có quyền tự chủ tương đối cao so với cấp huyện và cấp xã, quyền quyết định lớn, có tác động tới hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung. Chính vì vậy, HĐND cấp tỉnh càng khẳng định vị trí quan trọng trong hệ thống bộ máy nhà nước. HĐND cấp tỉnh là cơ quan đại diện cho nhân dân, do nhân dân cử ra, quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, một cấp ngay dưới cấp trung ương. Vì vậy, HĐND cấp tỉnh có vị trí, vai trò to lớn trong bộ máy chính quyền địa phương, quyết sách những vấn đề trực tiếp ở địa phương, giải quyết những khó khăn vướng mắc của nhân dân và quyết định đường hướng phát triển cho kinh tế – xã hội ở địa phương mình. Như vậy, HĐND có vai trò là cầu nối giữa cơ quan nhà nước cấp trên với nhân dân địa phương, đồng thời có tính hai mặt: vừa đại diện cho nhân dân địa phương, vừa đại diện cho quyền lực nhà nước ở cấp trên. Tổ chức quyền lực ở Việt Nam theo mô hình phân công, phân nhiệm trong cùng cấp và thống nhất quyền lực từ trung ương xuống địa phương. Như vậy, HĐND cấp tỉnh cũng nằm trong mối quan hệ đó, HĐND cấp tỉnh có quyền quyết định những vấn đề 8
quan trọng ở địa phương nhưng phải tuân thủ quy định của Quốc hội, Chính phủ theo hệ thống dọc. Xét theo chiều ngang, HĐND bầu ra cơ quan chấp hành là UBND, và có sự phân công nhiệm vụ giữa HĐND và UBND, HĐND quyết định vấn đề quan trọng và UBND chịu trách nhiệm thi hành. Khi đã có sự phân công rồi thì tất yếu phải có theo dõi, kiểm tra, giám sát để bảo đảm cho các cơ quan hoạt động đúng chức năng, nhiệm vụ và hoàn thành tốt công việc. HĐND cấp tỉnh cũng giám sát một phần hoạt động của HĐND cấp huyện bởi có sự phân cấp, phân quyền giữa cấp tỉnh và cấp huyện. Vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh phụ thuộc rất nhiều vào mô hình của chính quyền địa phương và mối quan hệ giữa cấp tỉnh và trung ương. Có thể thấy rằng về cơ bản, sự phát triển của HĐND cấp tỉnh, vị trí và vai trò trong bộ máy nhà nước ở Việt Nam qua các thời kỳ hầu như không có sự thay đổi, cụ thể như sau: - HĐND cấp tỉnh do cử tri trong tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. - HĐND cấp tỉnh chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước ở trung ương, chịu sự giám sát và hướng dẫn hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, chịu sự hướng dẫn và kiểm tra của chính phủ trong việc thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước ở trung ương. - HĐND cấp tỉnh bầu ra UBND cùng cấp là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Trong hệ thống dọc, UBND cấp tỉnh lại chịu sự chỉ đạo của Chính phủ 1.1.2. Chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Quốc hội (thông qua Hiến pháp) trao cho HĐND thực hiện ba chức năng: - Quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương như quyết định chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế-xã hội, củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. 9
- Đảm bảo thực hiện các quy định và quyết định của các cơ quan Nhà nước cấp trên. - Thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân địa phương. Ba chức năng nói trên có mối liên hệ mật thiết và ảnh hưởng qua lại lẫn nhau. Thực hiện chức năng giám sát thực hiện các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND nhằm đảm bảo cho Nghị quyết được thực hiện nghiêm túc và có hiệu quả. Chức năng quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động giám sát. Thông qua giám sát, HĐND kịp thời phát hiện cơ quan Nhà nước, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật, Nghị quyết của HĐND…trên cơ sở đó có biện pháp xử lý kịp thời, nghiêm minh. Đồng thời thông qua giám sát HĐND kịp thời điều chỉnh Nghị quyết cho phù hợp với thực tiễn. Quá trình giám sát thuờng xuyên tình hình thực hiện các Nghị quyết của HĐND giúp HĐND đôn đốc, kiểm tra, qua đó yêu cầu các chủ thể thực hiện đúng nội dung, yêu cầu đã được quy định trong Nghị quyết. Cũng qua giám sát giúp HĐND thực hiện tốt chức năng đảm bảo của mình, để biết chắc rằng các quy định và quyết định của các cơ quan Nhà nước cấp trên có được thực hiện tốt ở địa phương hay không. 1.2. Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm, đối tượng, nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân 1.2.1.1. Khái niệm Theo từ điển Tiếng Việt: “Giám sát là theo dõi, kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không” [7, tr.389]. hoặc được dùng để chỉ “một chức quan đảm nhận việc theo dõi, xem xét một công việc nào đó”. 10
Theo Từ điển Luật học “Giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế, nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã định từ trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh”[7, tr.390]. Theo từ điển Hán - Việt của Đào Duy Anh thì “Giám sát là xem xét và đàn hạch”; từ điển tiếng Nga “giám sát” được hiểu là “một nhóm hoặc một tổ chức để theo dõi người, việc nào cụ thể”. Trong từ điển tiếng Anh, tiếng Pháp và tiếng Trung quốc thì giám sát cũng có nghĩa là việc theo dõi, xem xét, kiểm tra người hoặc tổ chức nào đó về một hay nhiều việc làm nào đó đã thực hiện đúng hoặc sai những điều đã quy định. Tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ “giám sát” có khác nhau của mỗi ngôn ngữ, nhưng chúng đều có đặc điểm chung nhất là: - Giám sát dùng để chỉ các hoạt động theo dõi, xem xét kiểm tra và đánh giá về một việc đã thực hiện đúng hoặc sai những điều đã quy định. - Giám sát luôn luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lời được câu hỏi là ai (người hoặc tổ chức) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, đánh giá về một việc đã được thực hiện đúng hoặc sai với những điều đã quy định; - Giám sát luôn luôn gắn với một đối tượng nhất định, tức là phải trả lời được câu hỏi là giám sát ai và giám sát việc gì. Điều này có ý nghĩa quan trọng là ở chỗ nó phân biệt giữa “giám sát” với “kiểm tra” vì “kiểm tra” thì chủ thể hoạt động và đối tượng chịu sự tác động của hoạt động đó có thể đồng nhất với nhau, đó là việc tự kiểm tra lại hoạt động chính mình của chủ thể hoạt động. Giám sát thì không có sự đồng nhất này; chủ thể thực hiện việc theo dõi, xem xét, đánh giá luôn luôn không thể đồng nhất với đối tượng chịu sự giám sát. 11
Theo cách hiểu chung, khái niệm “giám sát” có nội hàm gồm các yếu tố sau: + Là hoạt động xem xét, theo dõi, kiểm tra của một chủ thể; + Là phương thức bảo đảm cho công việc hoặc hoạt động được thực hiện đúng theo quy định. Như vậy, khái niệm “giám sát” dưới góc độ ngôn ngữ thông thường được hiểu là: việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để qua đó có được các nhận định về hoạt động của chủ thể này. Qua khái niệm “giám sát” nêu trên, có thể đưa ra năm nhận xét sau: Thứ nhất, dùng để chỉ các hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra đối với đối tượng nhất định, từ đó đưa ra nhận định về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hay sai so với các quy định hiện hành; Thứ hai, luôn phải gắn với một hoặc một số đối tượng cụ thể; Thứ ba, chủ thể hoạt động giám sát phải có những quyền hạn, nghĩa vụ nhất định đối với đối tượng chịu sự giám sát; Thứ tư, phải được tiến hành dựa trên những quy định do chủ thể có quyền giám sát đặt ra; Thứ năm, luôn là hoạt động có mục đích nhằm đưa ra những nhận định chính xác của chủ thể có quyền giám sát đối với hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát, qua đó có biện pháp xử lý đối với những việc làm trái quy định của đối tượng chịu sự giám sát, bảo đảm cho những quy định của chủ thể có quyền giám sát được chấp hành đúng. Vì vậy có thể hiểu hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND cấp tỉnh, của các cơ quan và từng đại biểu HĐND nhằm kiểm tra, đánh giá việc chấp hành Hiến pháp, Luật, pháp lệnh và các văn bản của cơ quan cấp trên; kiểm tra đánh giá và kết luận xử lý đối với việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND và các hoạt động nhằm phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, chăm lo đời sống 12
nhân dân của các cơ quan nhà nước, đơn vị kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân trên địa bàn và đảm bảo cho các kết luận đó được thực hiện. 1.2.1.2. Phân biệt giám sát của Hội đồng nhân dân và một số quyền giám sát khác Không chỉ HĐND mới có chức năng giám sát mà các cơ quan khác cũng có chức năng này như: Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, ... trong đó, giám sát của cơ quan dân cử nói chung, hoạt động giám sát của HĐND nói riêng mang tính đặc thù so với các hoạt động giám sát của các cơ quan khác, ngay bản thân hoạt động giám sát của HĐND với hoạt động giám sát của Quốc hội cũng có sự khác nhau. Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên có phạm vi rộng lớn, bao trùm lên toàn bộ bộ máy nhà nước “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân; tập hợp, phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc, thực hiện dân chủ, tăng cường đồng thuận xã hội; giám sát, phản biện xã hội; tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước, hoạt động đối ngoại nhân dân góp phần xây dựng và bảo vệ Tổ quốc…” [Điều 9, 30]. Nhưng hoạt động giám sát này không mang tính quyền lực nhà nước, “Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam mang tính xã hội; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, kịp thời phát hiện và kiến nghị xử lý sai phạm, khuyết điểm; kiến nghị sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật; phát hiện, phổ biến những nhân tố mới, các điển hình tiên tiến và những mặt tích cực; phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, góp phần xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh” [ Điều 25,38] . Điều đó có nghĩa là không áp dụng các hình thức, cách thức, phương pháp mang tính quyền lực nhà nước mà mang tính xã hội dưới các hình thức theo dõi, phát hiện, nhận xét, phản biện và kiến nghị. 13
Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có bốn điểm khác biệt so với giám sát của HĐND, đó là: - Về tính chất, hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là giám sát mang tính xã hội, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra trong nội bộ bộ máy nhà nước. - Về đối tượng giám sát, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức. - Về hình thức thực hiện, hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện dưới hình thức động viên nhân dân thực hiện quyền giám sát, tham gia giám sát cùng với cơ quan quyền lực nhà nước. - Về hậu quả pháp lý: Mặt trận Tổ quốc không có quyền xử lý khi phát hiện sai phạm mà chỉ kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Giám sát của Quốc hội và HĐND là hoạt động giám sát của cơ quan dân cử, mang tính quyền lực nhà nước, đây là một khâu, một yếu tố cấu thành quyền lực nhà nước, không tách rời quyền lực nhà nước. Xét về bản chất, việc thực hiện quyền giám sát của Quốc hội và HĐND là các cơ quan này thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước do chính nhân dân giao cho. Bởi nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và HĐND là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Chủ thể hoạt động giám sát của HĐND theo quy định của pháp luật gồm có: HĐND (thông qua kỳ họp của HĐND, lập Đoàn giám sát của HĐND), Thường trực HĐND, Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND. Đối tượng giám sát của HĐND là một yếu tố quan trọng phân biệt với hoạt động giám sát của Quốc hội và Mặt trận Tổ quốc. Theo quy định của pháp luật gồm có: các cơ quan, cá nhân do HĐND bầu gồm Thường trực HĐND, Ban của HĐND, UBND, Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các 14
thành viên khác của UBND; Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND; các cơ quan tư pháp ở địa phương gồm: Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân cùng cấp; các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện nghị quyết của HĐND; các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương trong việc tuân theo Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND. Nội dung hoạt động giám sát của HĐND gồm 2 nội dung chính sau: Theo dõi, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp, tuân thủ nghị quyết của HĐND đối với các đối tượng chịu giám sát và các văn bản do các đối tượng này ban hành; xử lý các hành vi vi phạm bằng các biện pháp chế tài như: bãi nhiệm, miễn nhiệm; đình chỉ, bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, pháp luật, nghị quyết của HĐND... Phương thức thực hiện hoạt động giám sát của HĐND rất đa dạng, nhưng có thể chia ra 2 nhóm gồm: tại kỳ họp, HĐND tiến hành giám sát báo cáo của Thường trực HĐND, Ban của HĐND, UBND, Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân cùng cấp, đại biểu HĐND chất vất theo quy định của pháp luật; giữa 2 kỳ họp, Thường trực HĐND, Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND thành lập các Đoàn giám sát, đại biểu HĐND tiến hành giám sát trực tiếp… 1.2.1.3. Đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển của địa phương. Xuất phát từ vị trí, vai trò của HĐND và tính phong phú trong hoạt động giám sát, giám sát của HĐND cấp tỉnh có các đặc điểm sau: Thứ nhất, ạt động giám sát của HĐND tỉnh nhằm vào việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh và việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ 15