Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam

Chia sẻ: Nhumbien999 Nhumbien999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:128

Thêm vào BST

Báo xấu

35
lượt xem 6
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của luận văn nhằm đánh giá thực trạng thực hiện các quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội Việt Nam; Đề xuất một số giải pháp bảo đảm thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam

BỘ GIÁODỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ THÚY QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI – 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ THÚY QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS HOÀNG VĂN TÚ HÀ NỘI – 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan rằng, kết quả nghiên cứu của Luật văn “Quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án Luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam” là trung thực, là kết quả nghiên cứu của tác giả, được thực hiện trên cơ sở vận dụng các kiến thức đã được học, nghiên cứu các tài liệu tham khảo, kết hợp với việc khảo sát hoạt động thực tiễn. Luận văn được thực hiện với sự hướng dẫn của PGS.TS Hoàng Văn Tú và đã nhận được sự góp ý, bình luận từ các đồng nghiệp, người thân, bạn bè của tác giả. Luận văn có sử dụng các thông tin từ nhiều nguồn khác nhau, các thông tin trích dẫn đều đã được dẫn nguồn tài liệu tham khảo. Tác giả luận văn Trần Thị Thúy
MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục bảng Danh mục hình Danh mục biểu đồ MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI ..........................................................................................8 1.1. Vị trí, vai trò của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) ................................................8 1.2. Khái niệm, đặc điểm, nội dung của quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật, trình dự án luật của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) ...........................12 1.3. Các điều kiện đảm bảo và các yếu tố tác động tới hoạt động thực hiện sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) .........................................25 1.4. Quy định của một số nước về sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) và kinh nghiệm cho Việt Nam ...............................................................34 Chƣơng 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VIỆT NAM .................................................................47 2.1. Các quy định pháp luật hiện hành về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam .....................47 2.2. Thực trạng thực hiện quyền kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội ..... 54 2.3. Thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, trình dự án luật của đại biểu Quốc hội ....................................................................................................63
2.4. Một số nhận xét về thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội ..............................66 Chƣơng 3. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VIỆT NAM ......................................................79 3.1. Quan điểm về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội Việt Nam .............................................................79 3.2. Giải pháp bảo đảm quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội Việt Nam ..............................................83 KẾT LUẬN .................................................................................................... 99 DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ ............... 102 TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 103 PHỤ LỤC ..................................................................................................... 109
DANH MỤC BẢNG Bảng 1.1: Quyền trình các sáng kiến pháp luật ........................................................17 Bảng 2.1: Sự khác nhau về yêu cầu đối với kiến nghị về luật, pháp lệnh và đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 .............................................................................................................49 Bảng 2.2: Số lượng kiến nghị luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội từ khóa VIII đến nay .........................................................................................................................55 Bảng 2.3: Kiến nghị về luật hành chính công ..........................................................57 Bảng 2.4: Các kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội khóa XIII ......59 Bảng: So sánh sự khác biệt giữa đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và kiến nghị về luật, pháp lệnh theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 ............................................................................................................................109 Bảng: Bảng phân công cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm tra ................119 DANH MỤC HÌNH Hình 1.1: Các giai đoạn cơ bản của quy trình lập pháp của Nghị viện ................155 DANH MỤC HỘP Hộp 3.1: Các nguồn của ý tưởng lập pháp ở Canada ..............................................92 DANH MỤC BIỂU ĐỒ Biểu đồ 2.1: Về dự định đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội ........................................................................................677
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT STT Từ viết tắt Ý nghĩa 1. BST Ban soạn thảo 2. ĐBQH Đại biểu Quốc hội 3. Nxb Nhà xuất bản 4. UBTVQH Ủy ban Thường vụ Quốc hội
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài luận văn Hoạt động lập pháp là một hoạt động gồm nhiều bước, nhiều công việc khác nhau nhưng có sự liên kết chặt chẽ với nhau, theo một trật tự nghiêm ngặt và cho phép nhiều chủ thể khác nhau tham gia. Trong đó, đại biểu Quốc hội là một chủ thể quan trọng trong hoạt động lập pháp. Hiến pháp và hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam đã quy định rất rõ về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội. Điều 84, Hiến pháp năm 2013 quy định: "Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội". Cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, Điều 29, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định: "Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội theo trình tự và thủ tục do pháp luật quy định. Đại biểu Quốc hội được tư vấn, hỗ trợ trong việc lập, hoàn thiện hồ sơ về dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh theo quy định của pháp luật". Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là văn bản quy định cụ thể, chi tiết và đầy đủ nhất về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội. Trước đó, Nghị quyết số 27/2012/QH13 của Quốc hội về một số cải tiến, đổi mới trong hoạt động của Quốc hội đã quy định rõ vai trò của Văn phòng Quốc hội và Viện nghiên cứu lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong việc trợ giúp đại biểu Quốc hội thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật. 1
Mặc dù pháp luật đã ghi nhận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội nhưng trên thực tế việc thực thi quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội còn nhiều hạn chế, bất cập. Cho tới nay vẫn chưa có một dự án luật nào được trình bởi đại biểu Quốc hội. Việc đề nghị xây dựng luật, trình dự án luật của đại biểu Quốc hội rất ít, chỉ một hai đại biểu Quốc hội vẫn kiên trì theo đuổi ý tưởng của mình nhưng vẫn chưa có kết quả cụ thể. Kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội được thực hiện nhiều hơn ở diễn đàn Quốc hội như kiến nghị xây dựng Luật ngôn ngữ Tiếng Việt, Luật về Hội nhà văn, Luật về trọng dụng nhân tài… song hầu hết các kiến nghị này đều chưa thành công. Những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội nêu trên có thể xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan như sự hạn chế về thời gian hoặc khả năng (năng lực) của đại biểu Quốc hội. Một nguyên nhân quan trọng là còn thiếu các quy định của pháp luật về cách thức, quy trình, điều kiện đảm bảo và cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong việc triển khai các quyền nói trên. Trong bối cảnh này, việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn để nâng cao hiệu quả hoạt động đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội là việc làm có ý nghĩa thiết thực. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài luận văn Cho tới nay, chưa có công trình nghiên cứu nào trực tiếp nghiên cứu lý luận và thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam. Tuy nhiên, đã có một số 2
nghiên cứu về hoạt động lập pháp của Văn phòng Quốc hội, Viện Nghiên cứu Lập pháp hoặc một số bài báo có đề cập đến các khía cạnh sau: - Các nghiên cứu về quy trình lập pháp có đề cập đến sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội và đề cập đến sự tham gia của đại biểu Quốc hội trong quy trình lập pháp; - Các nghiên cứu về cơ chế hỗ trợ Đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp nói chung và hỗ trợ việc thực hiện sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội nói riêng. Gần đây, Viện Nghiên cứu lập pháp đã xuất bản hai ấn phẩm liên quan trực tiếp đến vấn đề Luận văn nghiên cứu là: Kỷ yếu Hội thảo đại biểu Quốc hội với việc thực hiện sáng quyền lập pháp (năm 2013) và sách Cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật (năm 2012), sách “Hoàn thiện pháp luật bảo đảm thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật của đại biểu Quốc hội” (2015). Trong đó, Kỷ yếu Hội thảo nêu trên là ấn phẩm tập hợp các bài viết của các chuyên gia về những vấn đề lý luận và thực tiễn của sáng quyền lập pháp; hai cuốn sách nói trên là ấn phẩm nghiên cứu sâu về cơ chế bảo đảm thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật của đại biểu Quốc hội và yêu cầu, giải pháp hoàn thiện pháp luật bảo đảm thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật của đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên, các công trình này chưa đi sâu nghiên cứu về lý luận và thực tiễn của hoạt động sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội Việt Nam trong thời gian qua một cách toàn diện. Hơn nữa, gần đây nhiều văn bản liên quan đến quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội được ban hành mới như: Luật Tổ chức Quốc hội 2014, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị 3
quyết 417/2003/NQ-UBTVQH11 về tổ chức và hoạt động của Văn phòng Quốc hội, Nghị quyết 1050/2015/UBTVQH13 về chức năng, quyền hạn và cơ cấu Viện nghiên cứu lập pháp. Chính vì vậy, Luận văn sẽ tập trung nghiên cứu lý luận và thực tiễn về sáng quyền lập pháp của Đại biểu Quốc hội Việt Nam một cách toàn diện, từ đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện khuôn khổ các quy định cụ thể để thực thi quyền của đại biểu; hoàn thiện cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực hiện có hiệu quả các quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật. Ở phạm vi các nghiên cứu ở nước ngoài, sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội đã được nghiên cứu ở nhiều nước. Tuy nhiên, các nghiên cứu đó được tiến hành phù hợp với các điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của hệ thống chính trị, tổ chức và hoạt động của nghị viện các nước. Do đó, trong phạm vi nghiên cứu, Luận văn sẽ tìm hiểu về hoạt động trình sáng kiến lập pháp của nghị sĩ một số nước để lấy cơ sở so sánh với thực trạng ở Việt Nam cũng như để vận dụng tham khảo cho Việt Nam. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Mục đích của Luận văn là nghiên cứu xây dựng các luận cứ khoa học để đưa ra các giải pháp bảo đảm thực hiện quyền đề nghị xây dựng dự án luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam. Để thực hiện mục tiêu nêu trên, Luật văn có các nhiệm vụ cụ thể sau đây: - Nghiên cứu những vấn đề lý luận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội; 4
- Đánh giá thực trạng thực hiện các quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội Việt Nam; - Đề xuất một số giải pháp bảo đảm thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội. 4. Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tƣợng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận văn bao gồm các vấn đề cụ thể sau: - Các vấn đề lý luận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật (bao gồm kinh nghiệm các nước về vấn đề này); - Các văn bản quy phạm pháp luật về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật; - Thực tiễn hoạt động đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội trong thời gian vừa qua. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Luận văn tập trung nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội trong bối cảnh đổi mới gần đây, tập trung vào khoảng thời gian từ sau khi Hiến pháp 1992 được ban hành; - Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề liên quan đến việc thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật bởi vì xu hướng chung của hoạt động lập pháp là ngày càng giảm việc ban hành các pháp lệnh. Hơn nữa, tính chất, cách thức thực hiện quyền đề nghị xây dựng pháp lệnh, kiến nghị về pháp lệnh và trình dự án pháp lệnh cũng tương tự nhau quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật. Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu, để làm rõ hơn về vấn đề nghiên cứu, Luận 5
văn cũng sẽ đề cập qua về việc thực hiện quyền đề nghị xây dựng pháp lệnh, kiến nghị về pháp lệnh và trình dự án pháp lệnh. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Phƣơng pháp luận Luận văn được thực hiện dựa trên các phương pháp luận: phương pháp luận duy vật biện chứng và phương pháp luận duy vật lịch sử. 5.2. Phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể Luận văn được thực hiện dựa trên các phương pháp cơ bản sau đây: - Phương pháp nghiên cứu tài liệu: phương pháp này được sử dụng để nghiên cứu các vấn đề mang tính lý luận và thực tiễn về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội Việt Nam; - Phương pháp điều tra, khảo sát xã hội học (nếu có): được sử dụng để tiến hành điều tra, nghiên cứu về nhu cầu đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội (Luận văn sử dụng kết quả điều tra, khảo sát xã hội học đã được tổ chức trước đó); - Phương pháp phỏng vấn chuyên gia (nếu có): được sử dụng để tiến hành nghiên cứu về thực tiễn thực hiện sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội Việt Nam. - Nghiên cứu lịch sử: được sử dụng để nghiên cứu thực tiễn hoạt động sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội trong lịch sử thông qua nghiên cứu các tài liệu, biên bản được lưu trữ. Ngoài ra, để thực hiện các nhiệm vụ đặt ra trong Luận văn này, các phương pháp nghiên cứu khoa học phổ biến khác cũng có thể được sử dụng như phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử... 6
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Với các kết quả nghiên cứu dự kiến đạt được, Luận văn mong muốn sẽ góp phần làm phong phú và bổ sung thêm cơ sở lý luận về sáng quyền lập pháp của Đại biểu Quốc hội. Kết quả nghiên cứu có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo đối với công việc học tập, nghiên cứu và giảng dạy về hoạt động của Quốc hội, đại biểu Quốc hội. Đồng thời, nghiên cứu có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các cá nhân làm việc trực tiếp hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền lập pháp. Mặt khác, kết quả nghiên cứu của luận văn có thể là căn cứ để đề xuất, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, nâng cao hiệu quả hoạt động sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn được bố cục thành 3 chương, cụ thể như sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận về quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội; Chương 2: Thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam; Chương 3: Quan điểm, giải pháp bảo đảm quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam. 7
Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT VÀ TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI 1.1. Vị trí, vai trò của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) Quốc hội/Nghị viện là cơ quan mà thông qua cơ quan này người dân ủy quyền quản lý xã hội cho nhà nước. Quốc hội/Nghị viện bao gồm các đại biểu Quốc hội/nghị sĩ đại diện cho nhân dân được người dân bầu ra tại các đơn vị bầu cử. Đại biểu Quốc hội/nghị sĩ thực hiện vai trò đại diện bằng nhiều con đường khác nhau. Trong đó, cách làm phổ biến nhất là đại biểu Quốc hội/nghị sĩ thể hiện quan điểm tại nghị trường sau khi cân nhắc kiến nghị của cử tri, lợi ích của đơn vị bầu cử và lợi ích quốc gia. Bên cạnh đó, đại biểu Quốc hội/nghị sĩ là một yếu tố quan trọng cấu thành nên Quốc hội/Nghị viện. Vì vậy, đại biểu Quốc hội/nghị sĩ có nhiệm vụ, quyền hạn trong việc thực hiện các hoạt động của nghị viện. Khoản 1, Điều 21, Luật Tổ chức Quốc hội Việt Nam quy định, đại biểu Quốc hội là "người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình và của Nhân dân cả nước; là người thay mặt Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội". Hiệu quả hoạt động của Quốc hội được đảm bảo bằng hiệu quả hoạt động của một số chủ thể trong đó có đại biểu Quốc hội: “Hiệu quả hoạt động của Quốc hội được bảo đảm bằng hiệu quả của các kỳ họp của Quốc hội, hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, các đại biểu Quốc hội và hiệu quả của sự phối hợp hoạt động với Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các cơ quan, tổ chức khác” [27]. 8
Như vậy, có thể nói rằng, đại biểu Quốc hội/nghị sĩ vừa giữ vai trò là người đại diện của cử tri vừa giữ vai trò là người tham gia thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nghị viện gồm: chức năng lập pháp, chức năng giám sát các hoạt động của các cơ quan nhà nước và tham gia các hoạt động thông tin, liên hệ với cử tri. Hiệu quả hoạt động của nghị sĩ góp phần quan trọng vào hiệu quả hoạt động của Nghị viện. 1.1.1. Vai trò của đại biểu Quốc hội/nghị sĩ trong hoạt động lập pháp Ở phần lớn các nước trên thế giới, ý tưởng lập pháp thường xuất phát từ Chính phủ. Mặc dù vậy, đại biểu Quốc hội/nghị sĩ thông qua hoạt động của mình đã đóng góp vai trò rất lớn trong hoạt động lập pháp. Vai trò của đại biểu Quốc hội/nghị sĩ được thể hiện qua nhiều cách thức khác nhau. Thông thường, đại biểu Quốc hội tham gia vai trò của mình vào hoạt động lập pháp thông qua việc tranh luận và kiến nghị bổ sung hoặc làm thay đổi các kiến nghị, đề xuất lập pháp của Chính phủ tại các phiên họp toàn thể của Quốc hội hoặc trong các cuộc họp của Ủy ban chuyên môn. Đại biểu Quốc hội cũng có thể phát huy sự ảnh hưởng của cá nhân lên các nhà hoạch định chính sách thông qua nhiều con đường khác như: thông qua sử dụng vai trò của phương tiện truyền thông tác động đến nhận thức và ý kiến của công chúng trong việc lựa chọn các giải pháp chính sách hoặc tác động tới các nhà hoạch định chính sách thông qua việc tương tác trực tiếp với họ (thông qua tranh luận tại các cuộc họp, thông qua điện thoại, email, cuộc gặp đời thường…). Trên cơ sở đó, đại biểu có thể thuyết phục được Chính phủ điều chỉnh hoặc thay đổi một đề xuất trong lĩnh vực lập pháp [49, tr.225-237]. Ở một số nước áp dụng nguyên tắc phân chia quyền lực một cách cứng rắn như Hoa Kỳ, quyền trình sáng kiến lập pháp là đặc quyền thuộc về Nghị viện với vai trò chính thuộc về nghị sĩ. Vai trò của nghị sĩ đối với hoạt động 9
lập pháp là rất lớn. Nghị sĩ với tư cách là người trình hoặc người đồng bảo trợ sẽ thực hiện quyền trình dự án luật ra trước Nghị viện. 1.1.2. Vai trò của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) trong hoạt động giám sát của Quốc hội (Nghị viện) Tương tự như trong hoạt động lập pháp, đại biểu Quốc hội cũng thông qua nhiều cách thức khác nhau để tham gia vào hoạt động giám sát của Quốc hội như: chất vấn, hỏi đáp, điều tra, tham gia các phiên giải trình/điều trần của các Ủy ban, tham gia các cuộc điều tra đặc biệt của các Ủy ban chuyên môn [53]. Đại biểu Quốc hội một số nước còn tham gia hoạt động giám sát của nghị viện thông qua việc thảo luận về kế hoạch lập pháp cho kỳ họp tiếp theo của Quốc hội; tham gia thảo luận về các Báo cáo hoạt động của chính phủ, tòa án nhân dân tối cao…. Bên cạnh việc tham gia vào các hoạt động giám sát của Quốc hội, đại biểu Quốc hội còn tham gia các hoạt động giám sát do các ủy ban tổ chức. Trong các phiên họp của ủy ban, đại biểu Quốc hội sẽ có nhiều cơ hội để làm rõ hơn về các chi tiết, các vấn đề mà mình quan tâm. Điều này bao gồm trách nhiệm giải trình trong việc thi hành luật của các cơ quan hành pháp dưới góc độ điều tra các vấn đề cụ thể hoặc những vấn đề đang có nhiều tranh cãi. Dưới sự giám sát của đại biểu Quốc hội, chính phủ sẽ hoạt động minh bạch và trách nhiệm hơn trước nhân dân, cử tri. 1.1.3. Vai trò đại diện cho cử tri, đơn vị bầu cử và vai trò cầu nối giữa Quốc hội (Nghị viện) và cử tri của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) a) Vai trò đại diện cho cử tri và đơn vị bầu cử của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) Như đã phân tích ở trên, đại biểu Quốc hội được cử tri bầu ra tại các đơn vị bầu cử, do đó đại biểu Quốc hội là người đại diện cho cử tri, được cử 10
tri ủy quyền trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Tuy vậy, trong quá trình hoạt động với tư cách là một đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội luôn phải đảm bảo sự dung hòa giữa lợi ích của địa phương nơi bầu ra đại biểu đó với lợi ích quốc gia. Nhìn chung, các đại biểu Quốc hội có nhiệm vụ lắng nghe ý kiến của công chúng. Các đại biểu Quốc hội cần cân nhắc, hi sinh các lợi ích cá nhân để nhìn nhận sâu sắc hơn các mối quan tâm liên quan đến vấn đề địa phương, vùng miền, đồng thời phải bao quát, cân nhắc vấn đề ở tầm quốc gia [53]. Đây luôn là một vấn đề khó đối với các đại biểu Quốc hội trong quá trình làm nhiệm vụ đại diện của mình. Để thực hiện tốt chức năng đại diện, đại biểu Quốc hội thường xuyên gặp gỡ với cử tri tại khu vực bầu cử. Thông qua các cuộc gặp gỡ này, đại biểu Quốc hội sẽ nắm bắt được tâm tư của cử tri, từ đó đảm bảo được hiệu quả hoạt động của mình. Các đại biểu Quốc hội có nhiều cách để truyền tải ý kiến cử tri tới Quốc hội. Cách phổ biến nhất là thể hiện quan điểm cử tri tại nghị trường và thay mặt họ đề xuất sáng kiến chính sách để đáp ứng với thực tiễn xã hội. Thông qua sự tham gia của mình vào quy trình lập pháp, đại biểu Quốc hội cũng gián tiếp giúp cử tri của mình tham gia vào việc hình thành chính sách. Thông qua hoạt động giám sát, đại biểu Quốc hội cũng có thể dựa trên các mối quan tâm của cử tri để tác động lên Chính phủ trong việc ban hành chính sách. b) Vai trò cầu nối giữa Quốc hội (Nghị viện) với cử tri của đại biểu Quốc hội (Nghị sĩ) Đại biểu Quốc hội vừa thực hiện chức năng truyền tải ý kiến cử tri mà mình đại diện tới Quốc hội. Đồng thời, đại biểu Quốc hội cũng đóng vai trò truyền tải các thông tin, các chính sách mà Quốc hội đã quyết định tới cho cử tri được biết. Đại biểu Quốc hội thường sử dụng các công cụ truyền thông 11
hoặc thông qua tiếp xúc cử tri để thông báo hoạt động của đại biểu Quốc hội, của Quốc hội, thông báo chính sách, pháp luật tới cử tri. Ở Việt Nam, đại biểu Quốc hội có trách nhiệm tiếp xúc cử tri trước và sau mỗi kỳ họp. Thông qua hoạt động tiếp xúc cử tri trước kỳ họp, đại biểu Quốc hội sẽ nắm bắt được tâm tư nguyện vọng của cử tri tại đơn vị bầu cử ra mình. Kiến nghị của cử tri sẽ được đại biểu Quốc hội cân nhắc chuyển tới Quốc hội. Ngược lại, các cuộc tiếp xúc cử tri sau kỳ họp là nơi để đại biểu Quốc hội thực hiện trách nhiệm “báo cáo với cử tri về hoạt động của đại biểu và Quốc hội” [28]. 1.2. Khái niệm, đặc điểm, nội dung của quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật, trình dự án luật của đại biểu Quốc hội (nghị sĩ) 1.2.1. Khái niệm quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật, trình dự án luật và sáng quyền lấp pháp của đại biểu Quốc hội Quyền kiến nghị về luật, quyền trình dự án luật là những khái niệm pháp lý quen thuộc trong hoạt động lập pháp. Hầu hết các nước trên thế giới đều quy định về quyền kiến nghị luật, quyền trình dự án luật trong Hiến pháp hoặc trong các văn bản pháp luật khác. Quyền trình dự án luật được hiểu là quyền của các cơ quan, tổ chức, cá nhân… theo quy định của pháp luật được phép trình dự thảo luật và các văn bản liên quan đến dự thảo luật ra trước Quốc hội (Nghị viện) để xem xét, thông qua thành một đạo luật [36, tr.14]. Hầu hết pháp luật các nước trên thế giới đều ghi nhận về quyền trình án luật của một số chủ thể như: đại biểu Quốc hội, ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, nguyên thủ quốc gia… Ở một số nước, quyền này còn được trao thêm cho các chủ thể như các cơ quan tư pháp, các tổ chức kinh tế, xã hội, các cơ quan chính trị, cử tri, chính quyền địa phương… 12
Từ khái niệm quyền trình dự án luật nói chung có thể suy ra, quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội là quyền của đại biểu Quốc hội theo quy định của pháp luật được phép trình dự thảo luật và các văn bản liên quan ra trước Quốc hội để xem xét, thông qua thành một đạo luật. Tương tự như khái niệm quyền trình dự án luật, khái niệm quyền kiến nghị về luật cũng là một thuật ngữ pháp lý, được pháp luật một số nước trên thế giới quy định. Theo đó, quyền kiến nghị về luật được hiểu là quyền của các cơ quan, tổ chức, cá nhân… theo quy định của pháp luật được phép đề nghị Quốc hội/nghị viện xem xét một dự án/soạn thảo một văn bản luật, bộ luật [36, tr.14]. So sánh với quyền trình dự án luật có thể thấy, quyền trình kiến nghị về luật đơn giản chỉ là việc đề nghị Quốc hội xem xét, quyết định soạn thảo một dự luật. Chủ thể của quyền kiến nghị về luật sẽ không tiếp tục thực hiện việc trình dự án luật đó ra trước Quốc hội. Theo cách hiểu trên, quyền kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội được hiểu là quyền của đại biểu Quốc hội theo quy định của pháp luật được phép đề xuất/đề nghị Quốc hội xem xét một dự án luật/soạn thảo một văn bản luật, bộ luật. Nghiên cứu hoạt động lập pháp của các nước trên thế giới cho thấy, rất nhiều nước trên thế giới quy định, đại biểu Quốc hội có quyền kiến nghị về luật ra trước Quốc hội. Đây cũng là quyền được đại biểu Quốc hội sử dụng nhiều để tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội. Pháp luật Việt Nam cũng quy định về quyền trình dự án luật và quyền kiến nghị về luật. Bên cạnh đó, xuất phát từ đặc thù xây dựng luật, pháp lệnh của Việt Nam là dựa theo chương trình lập pháp, vì thế so với các nước, sáng quyền lập pháp ở nước ta còn được thể hiện thêm một hình thức là quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Mặc dù Hiến pháp chỉ ghi nhận quyền trình dự án luật và quyền kiến nghị về luật, tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản quy 13