Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Tổ chức và hoạt động của Thanh tra An toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh

Chia sẻ: Tomhum999 Tomhum999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:108

Thêm vào BST

Báo xấu

13
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý an toàn thực phẩm TP HCM; qua đó đề xuất hệ thống giải pháp khả thi trong tổ chức và hoạt động của thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý an toàn thực phẩm TP HCM trong giai đoạn hiện nay.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Tổ chức và hoạt động của Thanh tra An toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ … ………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ MỸ HUYỀN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA AN TOÀN THỰC PHẨM BAN QUẢN LÝ AN TOÀN THỰC PHẨM THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP – LUẬT HÀNH CHÍNH THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - 2019
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ … ………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ MỸ HUYỀN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA AN TOÀN THỰC PHẨM BAN QUẢN LÝ AN TOÀN THỰC PHẨM THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP – LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp – Luật Hành chính Mã số: 8 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS VÕ TRÍ HẢO THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - 2019 ii
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu nêu trong Luận văn là trung thực, được trích dẫn rõ ràng từ các nguồn hợp pháp. Những kết luận khoa học của Luận văn không trùng lắp với các công trình có liên quan đã được công bố./. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Nguyễn Thị Mỹ Huyền iii
MỤC LỤC Lời mở đầu .................................................................................................................1 Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh.......7 1.1. Quan niệm về tổ chức và hoạt động của Thanh tra an toàn thực phẩm ...............7 1.1.1. Thanh tra an toàn thực phẩm .........................................................................7 1.1.2. Tổ chức của Thanh tra an toàn thực phẩm ...................................................16 1.1.3. Hoạt động của Thanh tra an toàn thực phẩm ...............................................20 1.2. Những yếu tố tác động đến hiệu quả tổ chức và hoạt động của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý an toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh .......................24 1.2.1. Những yếu tố tác động đến hiệu quả tổ chức của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh..............................24 1.2.2. Những yếu tố tác động đến hiệu quả hoạt động Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh .......................................28 Chƣơng 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh .................................35 2.1. Khái quát về sự ra đời của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh...........................................................................35 2.1.1. Đặc điểm địa lý, kinh tế, xã hội liên quan đến vấn đề an toàn thực phẩm tại Thành phố Hồ Chí Minh ...........................................................................................35 2.1.2. Thực trạng tuân thủ pháp luật về an toàn thực phẩm và nhu cầu thành lập Ban Quản lý An toàn thực phẩm tại thành phố Hồ Chí Minh ..................................36 2.2. Thực trạng tổ chức của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh ...................................................................................42 2.2.1. Cơ cấu tổ chức, vị trí, chức năng của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh ...............................................42 2.2.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh ...................................................................45 iv
2.3. Thực trạng hoạt động của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh...........................................................................48 2.3.1. Quy trình thanh tra của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh...........................................................................48 2.3.2. Hình thức thanh tra của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh...........................................................................50 2.3.3. Các hoạt động của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh ...................................................................................51 2.4. Đánh giá về tổ chức và hoạt động của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh.........................................................63 2.4.1. Kết quả đạt được và nguyên nhân ................................................................63 2.4.2. Hạn chế và nguyên nhân ..............................................................................67 Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng, giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh ..................................................................................................................75 3.1. Phương hướng hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh..............................75 3.1.1. Tổ chức và hoạt động của Thanh tra an toàn thực phẩm cần bám sát yêu cầu tiếp tục cải cách nền hành chính nhà nước................................................................75 3.1.2. Đảm bảo nguyên tắc độc lập tuân theo pháp luật trong hoạt động thanh tra an toàn thực phẩm .....................................................................................................76 3.1.3. Đổi mới tư duy, nhận thức về vị trí, vai trò công tác thanh tra an toàn thực phẩm ..........................................................................................................................77 3.2. Giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh .......................................79 3.2.1. Nâng cao hiệu lực quản lý an toàn thực phẩm trên cơ sở hoàn thiện hệ thống pháp luật an toàn thực phẩm ...........................................................................79 3.2.2. Nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu, cán bộ, công chức thanh tra trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ............................................................................82 v
3.2.3. Nâng cao chất lượng, hiệu quả việc tổ chức thực hiện cuộc thanh tra và đổi mới công tác chỉ đạo, điều hành hoạt động thanh tra an toàn thực phẩm .................84 3.2.4. Đổi mới việc tuyển dụng, quản lý, sử dụng và đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức thanh tra.......................................................................................86 3.2.5. Xây dựng khung năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện công tác thanh tra an toàn thực phẩm ......................................................................................89 3.2.6. Đổi mới phương thức tuyên truyền để nâng cao chất lượng công tác truyền thông về an toàn thực phẩm ......................................................................................91 3.2.7. Đầu tư các nguồn lực tài chính, xây dựng cơ sở vật chất đáp ứng yêu cầu đổi mới về tổ chức, hoạt động thanh tra ....................................................................93 Kết luận ....................................................................................................................94 Danh mục tài liệu tham khảo .................................................................................95 Phụ Lục ......................................................................................................................1 vi
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Ban Quản lý ATTP TP HCM: Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh TP HCM : Thành phố Hồ Chí Minh UBND : Ủy ban nhân dân VBQPPL : Văn bản quy phạm pháp luật XHCN : Xã hội chủ nghĩa QLNN : Quản lý nhà nước ATTP : An toàn thực phẩm vii
DANH MỤC C C ẢNG BIỂU Bảng 2.1: Sơ đồ tổ chức Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh .................................................................................. 44 Bảng 2.2. Bảng tổng hợp tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của Phòng Thanh tra Ban Quản lý ATTP giai đoạn 2017 – 2019..................... 60 Bảng 2.3: Thống kê trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của công chức, viên chức được giao thực hiện chức năng thanh tra ATTP ............................................................... 70 viii
LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của Đề tài ATTP là một trong những vấn đề mà Đảng, Nhà nước ta từ lâu đặc biệt quan tâm, coi đây là một vấn đề có ý nghĩa lớn về kinh tế, xã hội, sức khỏe cộng đồng. Thực phẩm an toàn đóng góp to lớn trong việc cải thiện sức khỏe con người, chất lượng cuộc sống và chất lượng giống nòi. Do đó, Đảng và Nhà nước ta đã khẳng định sự cần thiết phải tăng cường quản lý, kiểm soát chặt chẽ, có hiệu quả hơn về an toàn vệ sinh thực phẩm. Thực tế chúng ta đang phải đối mặt với một cơn bão thực phẩm bẩn và không an toàn, đe dọa lâu dài sức khỏe tính mạng người tiêu dùng. Cơn bão này chưa hề có dấu hiệu kết thúc, thậm chí càng lúc càng phức tạp. Theo áo cáo của Bộ Y tế, trong giai đoạn 2 11-2 16 đã ghi nhận 7 bệnh truyền qua thực phẩm làm mắc 4. 12. 38 ca bệnh với 123 người chết, trung bình 668.673 ca bệnh năm và 21 người chết năm, trong đó chủ yếu là tiêu chảy cấp tính. Ước lượng tỷ lệ mắc tiêu chảy cấp do thực phẩm trong 1 năm là 25,87% dân số. Theo thống kê của Cục ATTP, trên toàn quốc có gần 9 . cơ sở sản xuất, chế biến, kinh doanh thực phẩm, kinh doanh dịch vụ ăn uống. Trong 3 tháng đầu năm 2 18, trên phạm vi cả nước đã xảy ra 20 vụ ngộ độc thực phẩm, làm 502 trường hợp bị ngộ độc thực phẩm, trong đó có 3 người đã tử vong. Năm 2 17, cả nước ghi nhận 139 vụ ngộ độc thực phẩm với 3.869 người mắc, giảm 27 vụ và 438 người mắc so với năm 2 16. Số người tử vong do ngộ độc thực phẩm là 24 người, tăng 12 người so với năm 2 16, trong đó có 11 người ngộ độc methanol trong rượu, 1 người do độc tố tự nhiên (cá nóc, cóc…), 3 trường hợp chưa xác định nguyên nhân. Trung bình mỗi năm Việt Nam có khoảng 250-500 vụ ngộ độc thực phẩm với 7.000-10.000 nạn nhân và 100-200 ca tử vong. Từ năm 2 12 đến tháng 3 2 17, cơ quan chức năng đã thanh tra, kiểm tra và phát hiện 94.768 224.791 lượt cơ sở (chiếm 42,1%) không đạt tiêu chuẩn ATTP; kết quả xét nghiệm mẫu thực phẩm có 2.109/12.785 mẫu (chiếm 16,4%) không đạt tiêu 1
chuẩn vệ sinh. Cũng trong giai đoạn này trên địa bàn toàn quốc đã xảy ra 2.213 vụ ngộ độc thực phẩm tại bếp ăn tập thể với 7.653 nạn nhân; 297 vụ ngộ độc thực phẩm tại các khu công nghiệp, khu chế xuất với 4.498 nạn nhân; 118 vụ ngộ độc thực phẩm trong các trường học với 1.090 học sinh; 238 vụ ngộ độc thực phẩm do thức ăn đường phố với 4.980 nạn nhân. Qua kiểm tra, cơ quan chức năng đã xử lý 9.768 vụ vi phạm về ATTP; tiêu hủy trên 180 tấn thực phẩm không đảm bảo ATTP. Tình trạng ngộ độc thực phẩm có xu hướng gia tăng và ảnh hưởng không nhỏ tới sức khoẻ cộng đồng. Sản xuất, kinh doanh thực phẩm cơ bản vẫn là nhỏ lẻ, quy mô hộ gia đình nên việc kiểm soát ATTP rất khó khăn, công tác quản lý ATTP còn nhiều yếu kém, bất cập, hạn chế về nguồn lực và đầu tư kinh phí, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Một trong những nguyên nhân trực tiếp liên quan đến hiện trạng mất ATTP là hệ thống kiểm soát của nhà nước về ATTP thông qua cơ chế tổ chức và hoạt động của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành ATTP chưa thực sự hiệu quả. Việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn theo phương thức nào để tránh sự chồng chéo, việc áp dụng quy trình thanh tra như thế nào để mang lại hiệu quả cao, năng lực chuyên môn nghiệp vụ của đội ngũ thanh tra… trong hoạt động này luôn là vấn đề đặt ra và chưa được giải quyết triệt để. Vì vậy tổ chức và hoạt động của thanh tra ATTP cần phải được tiếp cận trong mối quan hệ tương thích, phù hợp với tổ chức bộ máy thanh tra nói chung và nhất là phải phù hợp với đặc thù của lĩnh vực ATTP. Trước thực tế đó, việc nghiên cứu các quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra ATTP đã và đang đặt ra nhu cầu bức thiết để tìm ra phương hướng và giải pháp vừa thực sự hiệu quả vừa phù hợp với quy định của pháp luật. Do vậy, việc nghiên cứu đề tài “Tổ chức và hoạt động của Thanh tra An toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh” có ý nghĩa cả về phương diện lý luận và thực tiễn trong giai đoạn hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Pháp luật về thanh tra nói chung và pháp luật trong lĩnh vực thanh tra ATTP là đề tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học pháp lý. Nhất trong giai đoạn hiện 2
nay, số lượng các bài viết, công trình nghiên cứu về thanh tra nói chung và thanh tra về ATTP nói riêng được tăng lên rõ rệt, tiêu biểu là những công trình sau: - Ts Vũ Tuấn Khanh (chủ nhiệm đề tài) (2014), “Tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành - Những vấn đề lý luận và thực tiễn”. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Thanh tra Chính phủ, Hà Nội. nghiên cứu thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành chủ yếu kể từ khi thực hiện Luật Thanh tra năm 2 1 đến nay, trong đó tập trung vào hoạt động thanh tra chuyên ngành của một số bộ, ngành; từ đó đề xuất các giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện mô hình cơ quan thanh tra Nhà nước và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra chuyên ngành. - Bùi Thị Hồng Nương (2019), “Quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm ở Việt Nam hiện nay”. Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Khoa học xã hội Viện Hàn Lâm Khoa Học Xã Hội Việt Nam. Luận án nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng và kinh nghiệm quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm của một số nước và bài học rút ra cho Việt Nam; Phân tích, đánh giá và làm rõ thực trạng QLNN về ATTP Việt Nam trong bối cảnh hiện nay; đề xuất một số giải pháp nhằm góp phần nâng cao hiệu quả QLNN về ATTP Việt Nam trong thời gian tới. - Trần Thu Hương (2010), “Một số giải pháp tăng cường quản lý nhà nước đối với vệ sinh an toàn thực phẩm”. Luận văn Thạc sĩ Luật, Học viện Hành chính Quốc Gia đã làm rõ cơ sở khoa học, cơ sở pháp lý cho việc xác định ATTP đóng vai trò quan trọng của công tác QLNN; Xác định nguyên nhân của những yếu kém trong công tác quản lý và đề ra giải pháp. - Vũ Hải Uyên (2018), “Tổ chức và hoạt động của thanh tra nội bộ từ thực tiễn Đại học Quốc gia Hà Nội”. Luận văn Thạc sĩ Luật, Học viện Khoa Học Xã Hội. Luận văn đánh giá một cách trung thực tình hình thực tiễn của công tác thanh tra nội bộ từ những đơn vị sự nghiệp công lập cụ thể, từ đó, chỉ ra những khó khăn, vướng mắc, đề xuất các giải pháp về tổ chức và hoạt động thanh tra nội bộ trong thời gian tới. 3
- Nguyễn Tiến Dũng (2018), “Quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm trong lĩnh vực y tế từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh”. Luận văn Thạc sĩ Luật học, Viện Hàn Lâm Khoa Học Xã Hội Việt Nam, đánh giá thực trạng công tác quản lý ATTP, nêu lên những bất cập, chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan QLNN về ATTP, từ đó đề xuất các giải pháp cụ thể. - Đinh Thị Quế (2018), “Pháp luật về xử lý vi phạm trong lĩnh vực an toàn thực phẩm”. Luận văn Thạc sĩ Luật học, Trường Đại Học Luật Huế. Đề tài nhằm đánh giá hệ thống pháp luật hiện hành về xử lý vi phạm trong lĩnh vực ATTP, từ đó đề xuất giải pháp để hoàn thiện. Có thể thấy vấn đề về ATTP nhận được sự quan tâm của nhiều nhà khoa học nhằm mục đích cải thiện công tác QLNN về ATTP, bảo đảm người dân được tiếp cận thực phẩm an toàn tốt cho sức khỏe. Ban Quản lý ATTP TP HCM với vị thế là cơ quan chuyên ngành về ATTP của thành phố và phòng Thanh tra với vai trò đảm nhiệm trọng trách kiểm soát, quản lý nguy cơ ATTP thì việc nghiên cứu tổ chức và hoạt động của bộ máy thanh tra sẽ giúp hoàn thiện hơn nữa công tác QLNN về ATTP. Qua đó, hy vọng có thể bổ sung, hoàn thiện hơn những kết luận nghiên cứu trước đây nhằm góp thêm những luận cứ khoa học, cũng như cơ sở thực tiễn giúp hoàn thiện hơn nữa việc tổ chức và hoạt động của thanh tra chuyên ngành ATTP thành phố Hồ Chí Minh cũng như các địa phương trên cả nước trong thời gian tới. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn - Mục đích luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của thanh tra ATTP Ban Quản lý ATTP TP HCM; qua đó đề xuất hệ thống giải pháp khả thi trong tổ chức và hoạt động của thanh tra ATTP Ban Quản lý ATTP TP HCM trong giai đoạn hiện nay. Với việc xác định mục đích như vậy, Luận văn có nhiệm vụ như sau: Một là, phân tích, hệ thống hóa cơ sở lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động của thanh tra ATTP Ban Quản lý ATTP TP HCM. 4
Hai là, phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra ATTP, qua đó chỉ ra những kết quả đạt được, hạn chế của hoạt động này cũng như xác định nguyên nhân của chúng. Ba là, đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của thanh tra ATTP Ban Quản lý ATTP TP HCM. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu của luận văn: Là các vấn đề lý luận, thực tiễn trong tổ chức và hoạt động của thanh tra ATTP Ban Quản lý ATTP TP HCM. - Phạm vi nghiên cứu của luận văn: Hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước được thực hiện với 4 chức năng cơ bản là giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện QLNN về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật. Dưới góc độ Luật hành chính và Luật Hiến pháp, luận văn chỉ tập trung nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của thanh tra ATTP Ban Quản lý ATTP TP HCM trong thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành theo quy định của Luật Thanh tra kể từ khi thành lập. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mac-Lênin, chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước trong lĩnh vực thanh tra ATTP. - Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu như: phương pháp phân tích và tổng hợp; phương pháp thống kê, phương pháp luật học so sánh… 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Ý nghĩa lý luận: luận văn góp phần hệ thống hóa và làm rõ hơn cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của thanh tra ATTP. Đồng thời phân tích, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của thanh tra ATTP Ban Quản lý ATTP TP HCM. 5
- Ý nghĩa thực tiễn: luận văn đã để xuất được hệ thống giải pháp góp phần hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của thanh tra ATTP Ban Quản lý ATTP TP HCM. Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm tài liệu nghiên cứu cho Ban Quản lý ATTP TP HCM trong quá trình tiếp tục hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của bộ máy thanh tra giai đoạn tiếp theo. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn có kết cấu gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh. Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh. Chương 3: Phương hướng, giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Thanh tra an toàn thực phẩm Ban Quản lý An toàn thực phẩm thành phố Hồ Chí Minh. 6
Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA AN TOÀN THỰC PHẨM BAN QUẢN LÝ AN TOÀN THỰC PHẨM THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 1.1. QUAN NIỆM VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA AN TOÀN THỰC PHẨM 1.1.1. Thanh tra an toàn thực phẩm 1.1.1.1. Các khái niệm liên quan đến thanh tra an toàn thực phẩm * Khái niệm thanh tra Hoạt động thanh tra (inspect) xuất phát từ gốc La tinh (inspectorate) có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Theo Từ điển Tiếng Việt: “Thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”. Với nghĩa này, thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: “xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định”. Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định: Người làm nhiệm vụ thanh tra, đoàn thanh tra và đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định. Quan niệm về thanh tra hiện nay cũng như trong lịch sử nước ta được thể hiện qua mô hình các cơ quan nhà nước, các quy định của Hiến pháp, pháp luật và được đề cập ở các góc độ khác nhau. Thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được áp dụng, nhưng các triều đại Lý, Trần, Lê có cơ quan gọi là Ngự sử đài, có chức năng giống như cơ quan Thanh tra Chính phủ hiện nay và Quan ngự sử đứng đầu Ngự sử đài tương đương như Tổng Thanh tra Chính phủ. Ngự sử đài có nhiệm vụ giúp vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình. Quan ngự sử đời nhà Trần có quyền tiền trảm hậu tấu và là chức quan duy nhất có quyền can gián Vua. Thời Lê có hàm Gián nghị đại phu phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật. Gián nghị đại phu có quyền can gián nhà Vua trong những việc nên làm và những việc không nên làm [19]. 7
Từ khi nhà nước mới được thành lập, hoạt động thanh tra ngày càng được coi trọng, khái niệm thanh tra được quy định trong các văn bản pháp lý khác nhau. Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta chưa sử dụng thuật ngữ “thanh tra”, hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa được giao cho một cơ quan chuyên trách nào, mà quyền “kiểm soát” đối với Chính phủ được giao cho an thường vụ của Nghị viện. Ngày 23/11/1945, chỉ sau gần ba tháng từ khi Chính phủ Việt Nam Dân Chủ Cộng Hoà ra đời, Hồ Chủ tịch đã ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Từ đây thuật ngữ “thanh tra” xuất hiện, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ. Hiến pháp năm 1959 cũng đề cập đến một số nội dung về kiểm tra việc thi hành các quyết định QLNN. Hiến pháp năm 198 đã sử dụng thuật ngữ “thanh tra” với nội dung là một chức năng của cơ quan QLNN. Đến Hiến pháp năm 1992, khái niệm thanh tra, kiểm tra được thể hiện rõ hơn qua các Điều 112, 115, 116 và 124. Khoản 7 Điều 112 quy định Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân”. Hiến pháp được sửa đổi năm 2 13 tiếp tục quy định về nhiệm vụ thanh tra của các cơ quan QLNN. Cụ thể, Khoản 5, Điều 96, Hiến pháp quy định, Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn “tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước”. Pháp lệnh thanh tra năm 199 , hoạt động thanh tra của các tổ chức Thanh tra được xác định là một chức năng thiết yếu của cơ quan QLNN. Đến Luật Thanh tra năm 2 4 tiếp tục quy định sự cần thiết của hoạt động thanh tra và phạm vi thanh tra. Theo đó, cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan QLNN cùng cấp (Điều 2). Đặc biệt, Luật Thanh tra năm 2 1 đã quy định cụ thể và toàn diện về chức năng của cơ quan thanh tra nhà nước. Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với 8
việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành (Điều 3). Điều 5 của Luật này quy định: “Cơ quan thanh tra nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện và giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng theo quy định của pháp luật”. Luật Thanh tra năm 2 1 cũng khẳng định hoạt động thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật, phòng ngừa, xử lý hành vi vi phạm; giúp cơ quan, tổ chức thực hiện đúng quy định pháp luật; góp phần nâng cao hiệu quả QLNN. Từ những phân tích nêu trên, có thể đưa ra khái niệm hoạt động thanh tra như sau: “Thanh tra là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định đối với việc làm của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân thuộc phạm vi quản lý nhằm kết luận đúng, sai, chỉ ra ưu điểm, khuyết điểm, trên cơ sở đó phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân”. * Khái niệm thanh tra chuyên ngành an toàn thực phẩm Mục đích của QLNN, xét cho cùng là bảo đảm cho hoạt động của đối tượng quản lý tuân thủ theo các quy định của pháp luật, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân, tạo điều kiện phát huy mọi năng lực sản xuất của xã hội [14, tr. 18]. Để đạt được mục tiêu đó, một mặt Nhà nước phải tăng cường các biện pháp nhằm không ngừng nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý. Mặt khác, bản thân các cơ quan nhà nước cũng phải thường xuyên hoàn thiện, kịp thời phát hiện và xử lý, khắc phục những hạn chế, yếu kém phát sinh trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước và ngăn chặn, xử lý các những hành vi vi phạm pháp luật xâm phạm đến trật tự quản lý. 9
Tương ứng với hai nhiệm vụ này là hai loại hình của hoạt động thanh tra gồm thanh tra hành chính (hướng vào xem xét, đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, người có thẩm quyền nằm trong hệ thống bộ máy quản lý) và thanh tra chuyên ngành (hướng ra ngoài xã hội, nhằm xem xét, đánh giá, xử lý vi phạm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là những đối tượng quản lý trong việc tuân thủ các quy định của pháp luật, tiêu chuẩn kỹ thuật, chuyên môn về quản lý theo chuyên ngành). Luật Thanh tra năm 2 1 ra đời thay thế cho Luật Thanh tra năm 2 4 đã làm rõ và phân biệt hai khái niệm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, theo đó: Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan QLNN theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp. Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó. Thực tiễn cho thấy, sự xuất hiện của thanh tra chuyên ngành như là một tất yếu của quản lý, ngay từ đầu, đó là nhu cầu phải kịp thời phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật trên các lĩnh vực QLNN. Mặc dù với tên gọi là “thanh tra” và được coi là một trong các loại hình thanh tra nhưng bản chất và các nguyên tắc hoạt động thanh tra chuyên ngành có sự khác biệt rất lớn so với thanh tra hành chính. Với quan niệm và thực tiễn hoạt động như hiện nay thì hoạt động thanh tra hành chính cần được hiểu là một loại hình hoạt động giám sát hành chính, còn thanh tra chuyên ngành thực chất là một loại hoạt động kiểm tra hành chính. Trong trường hợp phát hiện các chủ thể có sai phạm thì áp dụng chế tài xử lý trực tiếp và kịp thời. Với quan niệm như trên, mục đích của hoạt động thanh tra chuyên ngành có những điểm đặc thù cần nhấn mạnh hơn so với quy định về mục đích hoạt động thanh tra được quy định trong Luật Thanh tra năm 2 1 . Cụ thể là nếu như mục đích hoạt động thanh tra nói chung nhấn mạnh đến vai trò là phát hiện sơ hở trong 10
cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật thì mục đích của hoạt động thanh tra chuyên ngành tập trung vào phát hiện và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật trong các lĩnh vực QLNN. Theo Luật An toàn thực phẩm năm 2 1 , thanh tra về ATTP là thanh tra chuyên ngành do ngành Y tế, ngành Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, ngành Công Thương thực hiện theo quy định của pháp luật về thanh tra. Mục đích của thanh tra ATTP là nhằm phát hiện và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật về ATTP. Do đó, thanh tra ATTP được xem là trụ cột thứ hai của hệ thống ATTP của châu Âu (sau trụ cột phân tích nguy cơ) và được xem là công cụ kiểm soát nguy cơ hiệu quả [37, tr. 145]. Qua hoạt động thanh tra chuyên ngành ATTP, Ban Quản lý ATTP TP HCM tiến hành kiểm soát và quản lý hoạt động của các chủ thể tham gia vào lĩnh vực thực phẩm. Theo đó, dựa trên các quy định pháp lý đội ngũ thanh tra sẽ tiến hành kiểm tra xem các cơ sở sản xuất và kinh doanh có tuân thủ quy định của pháp luật chuyên ngành hay không. Quá trình thanh tra kết thúc bằng việc lập một biên bản, trên đó ghi có hay không có sai phạm. Trong trường hợp vi phạm thì có thể áp dụng các chế tài xử phạt. Do đó, có thể định nghĩa: Thanh tra chuyên ngành ATTP là hoạt động xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật ATTP và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật của chủ thể quản lý đối với đối tượng thuộc phạm vi quản lý nhằm kịp thời phát hiện, chấn chỉnh những bất cập, yếu kém trong công tác QLNN về ATTP; phát hiện, ngăn chặn, xử lý các trường hợp vi phạm về ATTP, đồng thời đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả công tác bảo đảm ATTP. * Khái niệm kiểm tra an toàn thực phẩm Theo Từ điển Tiếng Việt: “kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”. Thanh tra được xem là một biện pháp (phương pháp) của kiểm tra. Trên một bình diện rộng hơn nữa, kiểm tra có thể là sự xem xét thực tế để đánh giá, nhận xét của bất kỳ một cá nhân nào trong xã hội trong bất cứ một hoạt động nào [32, Tr. 23]. 11
Về mặt quản lý chung, kiểm tra ATTP hướng tới việc kiểm tra việc tuân thủ pháp luật ATTP và các văn bản liên quan của các cơ sở thuộc phạm vi QLNN trong lĩnh vực ATTP; qua đó phát hiện sai phạm để kịp thời chấn chỉnh nhằm hướng đến xây dựng mạng lưới thực phẩm an toàn. Nhìn chung thanh tra, kiểm tra ATTP đều giống nhau về mục đích, thông qua thanh tra, kiểm tra nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực ATTP; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN về ATTP; bảo vệ lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Tuy nhiên, giữa thanh tra và kiểm tra ATTP cũng có những điểm khác biệt nhất định, cụ thể: - Về mục đích thực hiện: Mục đích của thanh tra bao giờ cũng rộng và sâu hơn đối với các hoạt động kiểm tra. Đặc biệt, đối với các cuộc thanh tra để giải quyết khiếu nại, tố cáo về ATTP thì sự khác biệt về mục đích, ý nghĩa giữa hoạt động thanh tra, kiểm tra cần rõ hơn nhiều, bởi: thông thường khiếu nại, tố cáo phản ánh sự bức xúc, bất bình của nhân dân trước những việc mà nhân dân cho là quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm, cho nên mục đích của hoạt động thanh tra không còn chỉ là xem xét, đánh giá một cách bình thường nữa. - Về phương pháp tiến hành: Với mục đích rõ ràng, rộng hơn, khi tiến hành thanh tra, Đoàn thanh tra cũng áp dụng những biện pháp nghiệp vụ sâu hơn, đi vào thực chất đến tận cùng như: Xác minh, thu thập chứng cứ, đối thoại, chất vấn, giám định… Đặc biệt, trong quá trình thanh tra, các Đoàn thanh tra có thể áp dụng những biện pháp cần thiết để phục vụ thanh tra theo quy định của pháp luật về thanh tra để tác động lên đối tượng bị quản lý. - Về trình độ nghiệp vụ: Hoạt động thanh tra đòi hỏi các thanh tra viên, cán bộ thanh tra ATTP phải có nghiệp vụ giỏi, am hiểu kinh tế-xã hội, có khả năng chuyên sâu vào lĩnh vực của thanh tra hướng đến. Do nội dung hoạt động kiểm tra ít phức 12