Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Đánh giá minh bạch ngân sách nhà nước: Trường hợp tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu

Chia sẻ: Chuheodethuong 09 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:97

Thêm vào BST

Báo xấu

13
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của nghiên cứu đề tài nhằm xác định nguyên nhân thực trạng minh bạch ngân sách tại tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. Trên cơ sở xác định nguyên nhân dẫn đến thực trạng minh bạch ngân sách, tác giả khuyến nghị các giải pháp nhằm nâng cao tính minh bạch ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Đánh giá minh bạch ngân sách nhà nước: Trường hợp tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu

BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO T G ĐẠI C KI TẾ TP CM LÊ VĂ DA ĐÁ GIÁ MI BẠC GÂ SÁC À ỚC: T G ỢP TỈ BÀ ỊA – VŨ G TÀU LUẬ VĂ T ẠC SỸ KI TẾ Bà Rịa - Vũng Tàu, tháng 07 – 2018
BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO T G ĐẠI C KI TẾ TP CM LÊ VĂ DA ĐÁ GIÁ MI BẠC GÂ SÁC À ỚC: T G ỢP TỈ BÀ ỊA – VŨ G TÀU Chuyên ngành: Quản lý Công Mã số: 7340403 LUẬ VĂ T ẠC SỸ KI TẾ G I Ớ G DẪ K OA C: PGS.TS BÙI T Ị MAI OÀI Bà Rịa - Vũng Tàu, tháng 07 – 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan đề tài: "Đánh giá minh bạch ngân sách nhà nước: Trường hợp tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu" là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả phân tích, đánh giá trong luận văn là hoàn toàn trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác. Bà Rịa – Vũng Tàu, ngày 26 tháng 7 năm 2018 Tác giả luận văn Lê Văn Danh
MỤC LỤC TRANG PHỤ BÌA LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT DANH MỤC CÁC BẢNG DANH MỤC HÌNH VẼ DANH MỤC PHỤ LỤC CHƯƠNG 1: MỞ ĐẦU .......................................................................................................1 1.1 Đặt vấn đề ....................................................................................................................... 1 1.2 Mục tiêu nghiên cứu ...................................................................................................... 2 1.2.1 Mục tiêu chung ............................................................................................... 2 1.2.2 Mục tiêu cụ thể ............................................................................................... 3 1.3 Câu hỏi nghiên cứu ........................................................................................................ 3 1.4 Đối tượng khảo sát và phạm vi thu thập dữ liệu ......................................................... 3 1.4.1 Đối tượng khảo sát .......................................................................................... 3 1.4.2 Phạm vi thu thập dữ liệu ................................................................................. 3 1.5 Khung phân tích và phương pháp tiếp cận ................................................................. 4 1.6 Cấu trúc luận văn .......................................................................................................... 4 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH.....................................5 2.1 Một số khái niệm ............................................................................................................ 5 2.1.1 Ngân sách nhà nước ........................................................................................ 5 2.1.2 Công khai, minh bạch ngân sách: ................................................................... 5 2.2 Lý thuyết về đánh giá minh bạch ngân sách ............................................................... 6 2.2.1 Các tiêu chí đánh giá minh bạch ngân sách .................................................... 6 2.2.2 Các yêu cầu về minh bạch ngân sách ở cấp độ địa phương theo quy định của Luật Việt Nam ........................................................................................................ 27 CHƯƠNG 3: ĐÁNH GIÁ MINH BẠCH NGÂN SÁCH TỈNH BÀ RỊA – VŨNG TÀU .............................................................................................................................................37 3.1 Khái quát chung về tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu ............................................................37
3.2 Đánh giá minh bạch ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu ......................................... 39 3.2.1 Đánh giá mức độ minh bạch ngân sách Bà Rịa – Vũng Tàu so với thông lệ của quốc tế ................................................................................................................... 39 3.2.2 Đánh giá mức độ minh bạch ngân sách so với Luật của Việt Nam ................ 54 CHƯƠNG 4: KẾT LUẬN VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NÂNG CAO MINH BẠCH NGÂN SÁCH TỈNH BÀ RỊA – VŨNG TÀU ..................................................................65 4.1 Kết luận .........................................................................................................................65 4.2 Nguyên nhân của thực trạng minh bạch ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu: ...... 66 4.3 Đề xuất giải pháp ......................................................................................................... 68 4.4 Hạn chế của luận văn................................................................................................... 73
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT TT Chữ viết tắt Chữ đầy đủ 1. NSNN Ngân sách nhà nước 2. NSTW Ngân sách Trung ương 3. NSĐP Ngân sách địa phương 4. HĐND Hội đồng nhân dân 5. UBND Ủy ban nhân dân 6. KTNN Kiểm toán nhà nước 7. DNNN Doanh nghiệp nhà nước 8. IMF Quỹ tiền tệ quốc tế 9. IBP Tổ chức Đối tác ngân sách Quốc tế 10. OECD Tổ chức các nước phát triển 11. XDCB Xây dựng cơ bản
DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 3.1 - Tổng hợp kết quả đánh giá mức độ thực hiện các nguyên tắc minh bạch ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu theo thông lệ của quốc tế. Bảng 3.2 - Tổng hợp kết quả đánh giá công khai dự toán ngân sách năm 2018 trình HĐND Tỉnh. Bảng 3.3 - Tổng hợp kết quả đánh giá công khai dự toán ngân sách năm 2018 đã được HĐND Tỉnh phê duyệt. Bảng 3.4 - Tổng hợp kết quả đánh giá công khai tình hình thực hiện dự toán ngân sách Quý I – 2018 tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. Bảng 3.5 - Tổng hợp kết quả đánh giá công khai quyết toán ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu năm 2016. Bảng 3.6 - Kết quả khảo sát tình hình công khai ngân sách trên trang Thông tin điện tử tại các huyện, thành phố trên địa bàn tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. Bảng 3.7 - Kết quả khảo sát tình hình công khai ngân sách trên trang Thông tin điện tử tại các đơn vị dự toán cấp tỉnh.
DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 2.1 - Bốn trụ cột chính về Tiêu chí minh bạch ngân sách Hình 3.1 - Bản đồ địa giới hành chính tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu
DANH MỤC PHỤ LỤC Phụ lục 1 - Tổng hợp các nguyên tắc minh bạch ngân sách theo chuẩn Quốc tế (IMF) Phụ lục 2 - Tổng hợp các quy định về nội dung, hình thức và thời điểm công khai ngân sách theo quy định của Luật NSNN Phụ lục 3 - Dàn bài phỏng vấn cán bộ Sở Tài chính tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu Phụ lục 4 - Dàn bài phỏng vấn cán bộ Ban Kinh tế - Ngân sách HĐND tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. Phụ lục 5 - Dàn bài phỏng vấn cán bộ Phòng Tài chính – Kế hoạc huyện Tân Thành. Phụ lục 6 - Dàn bài phỏng vấn cán bộ cơ quan Kiểm toán nhà nước khu vực XIII.
1 CHƯƠNG 1: MỞ ĐẦU 1.1 Đặt vấn đề Ngân sách nhà nước (NSNN) là một thành phần chủ đạo trong lĩnh vực tài chính nhà nước, bao gồm: NSNN, dự trữ nhà nước, ngân hàng nhà nước, tài chính các cơ quan hành chính nhà nước, tài chính doanh nghiệp nhà nước và các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Ngoài chức năng huy động nguồn thu để đảm bảo chi cho các hoạt động của bộ máy nhà nước thì NSNN còn có vai trò quan trọng trong việc điều tiết vĩ mô nền kinh tế. NSNN được thể hiện dưới dạng chính là thu ngân sách và chi ngân sách. Thu NSNN được hình thành chủ yếu từ các khoản thuế của người dân, thu từ tài nguyên quốc gia và các khoản huy động đóng góp từ người dân. Nhà nước sử dụng nguồn thu đó để cung cấp hàng hóa – dịch vụ công cho người dân thụ hưởng, do đó Nhà nước phải có trách nhiệm công khai, minh bạch ngân sách đến với người dân. Công khai, minh bạch ngân sách cũng là điều kiện tiên quyết để xác định trách nhiệm giải trình của từng cá nhân, tổ chức trong việc quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính công; giúp cho các tổ chức, công dân cùng tham gia kiểm tra, giám sát quá trình quản lý và sử dụng vốn và tài sản Nhà nước theo đúng quy định của pháp luật; bảo đảm sử dụng có hiệu quả ngân sách nhà nước và các nguồn lực tài chính công, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Vì vậy, việc công khai minh bạch ngân sách là có lợi cho dân, cho quốc gia và phù hợp với xu thế hội nhập và phát triển của Việt Nam trên các lĩnh vực chính trị - kinh tế - xã hội. Bên cạnh đó, công khai minh bạch NSNN còn là một điều kiện quan trọng trong chính sách tài khóa thận trọng và thường gắn liền với quản trị tốt (Koptis và Craig, 1998), hiệu quả kinh tế (Alesina và Perotti, 1996). Chính vì vậy, ngoài việc đòi hỏi trách nhiệm sử dụng tiền thuế hiệu quả thì công khai và minh bạch việc sử dụng tiền thuế của dân là yêu cầu tất yếu mà Chính phủ có thể thực hiện. Một khi Chính phủ né tránh trách nhiệm công khai, minh bạch hoặc có công khai, minh bạch
2 nhưng không đầy đủ, không kịp thời thì Chính phủ đã không đáp ứng thỏa đáng đòi hỏi của người dân về tính công khai, minh bạch ngân sách. Ở cấp độ quốc tế, các quốc gia phát triển và các tổ chức tài chính quốc tế đều khuyến khích và đưa ra những quy tắc chuẩn hướng dẫn về công khai minh bạch ngân sách. Một số bộ quy tắc minh bạch ngân sách đang được áp dụng phổ biến hiện nay, bao gồm: (i) Bộ Quy tắc các thông lệ tốt về Minh bạch Tài khoá (FTC) của Quỹ Tiền tệ Quốc tế IMF; (ii) Chương trình đánh giá Trách nhiệm giải trình và chi tiêu Công (PEFA) được khởi xướng bởi 7 đối tác phát triển quốc tế (Gồm: Ủy ban châu Âu, Quỹ Tiền tệ quốc tế, Ngân hàng Thế giới, Pháp, Na Uy, Thụy Sỹ và Anh quốc); (iii) Thông lệ Tốt nhất về Minh bạch Tài khóa (BPBT) của tổ chức các nước phát triển OECD; (iv) Báo cáo khảo sát Ngân sách mở do Tổ chức Liên kết Ngân sách Quốc tế (IBP) thực hiện. Ở Việt Nam trong những năm gần đây, việc công khai, minh bạch ngân sách ở Trung ương đã đạt được nhiều thành tựu nhưng khả năng tiếp cận và nhận biết các vấn đề ngân sách ở cấp địa phương vẫn còn hạn chế (World Bank, 2013). Ngoài ra, hiện có nhiều sai phạm trong quản lý đất đai, tài sản nhà nước tại một số địa phương như: Thành phố Đà Năng, Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hà Nội v.v… bị phát hiện vào thời gian gần đây mà báo chí và truyền thông đã đưa tin mà nguyên nhân chủ yếu cũng từ sự thiếu công khai, minh bạch trong việc giao đất, bán đấu giá đất công cho các doanh nghiệp dẫn đến thất thoát nguồn thu NSNN. Do đó, để làm rõ hơn vấn đề này, tác giả lựa chọn đề tài “Đánh giá minh bạch ngân sách nhà nước: Trường hợp tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu” để thực hiện luận văn Chương trình thạc sỹ Quản lý công. 1.2 Mục tiêu nghiên cứu 1.2.1 Mục tiêu chung Đánh giá minh bạch ngân sách nhà nước tại tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, từ đó khuyến nghị các giải pháp nhằm nâng cao tính minh bạch ngân sách tại địa phương.
3 1.2.2 Mục tiêu cụ thể Thứ nhất, đánh giá mức độ minh bạch ngân sách nhà nước tại tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. Thứ hai, xác định nguyên nhân thực trạng minh bạch ngân sách tại tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. Thứ ba, trên cơ sở xác định nguyên nhân dẫn đến thực trạng minh bạch ngân sách, tác giả khuyến nghị các giải pháp nhằm nâng cao tính minh bạch ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. 1.3 Câu hỏi nghiên cứu Mức độ minh bạch ngân sách nhà nước tại tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu là cao hay thấp? Nguyên nhân nào ảnh hưởng đến tính minh bạch ngân sách tại tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu? Cần có những giải pháp gì nhằm nâng cao tính minh bạch ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu? 1.4 Đối tượng khảo sát và phạm vi thu thập dữ liệu 1.4.1 Đối tượng khảo sát Các khía cạnh thể hiện tính minh bạch ngân sách nhà nước tại tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. Một số cán bộ và chuyên viên hiện đang công tác tại cơ quan tài chính của tỉnh, cơ quan giám sát ngân sách của địa phương; các chủ thể khác có sử dụng tài liệu, báo cáo ngân sách của tỉnh, gồm: Cán bộ và chuyên viên Sở Tài chính, Phòng Tài chính – Kế hoạch huyện, thành phố; cán bộ và chuyên viên Ban Kinh tế – Ngân sách của HĐND Tỉnh; cán bộ Kiểm toán nhà nước khu vực 13 v.v… 1.4.2 Phạm vi thu thập dữ liệu Phạm vi về không gian: Trong phạm vi ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu.
4 Phạm vi về thời gian: Trong phạm vi niên độ ngân sách từ năm 2016 - 2018. 1.5 Khung phân tích và phương pháp tiếp cận Luận văn nghiên cứu sử dụng lý thuyết về tiêu chí đánh giá tính minh bạch ngân sách ở cấp độ địa phương theo thông lệ của Quốc tế và những qui định pháp lý về yêu cầu minh bạch ngân sách của Việt Nam để làm khung phân tích. Luận văn tiến hành so sánh: (i) mức độ minh bạch ngân sách của Bà Rịa – Vũng Tàu so với yêu cầu của Luật NSNN; (ii) mức độ minh bạch ngân sách của Bà Rịa – Vũng Tàu so với thông lệ quốc tế (theo các tiêu chí) để trả lời câu hỏi thứ nhất: “Mức độ minh bạch ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu cao hay thấp?”. Luận văn tiến hành phỏng vấn các đối tượng liên quan: Cán bộ và chuyên viên Sở Tài chính tỉnh, Phòng Tài chính – Kế hoạch các huyện, thành phố; cán bộ và chuyên viên Ban Kinh tế Ngân sách – HĐND Tỉnh; cán bộ Kiểm toán nhà nước khu vực XIII nhằm tìm hiểu “Nguyên nhân dẫn đến thực trạng về minh bạch ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu” để trả lời câu hỏi thứ 2. Trên cơ sở câu trả lời cho câu hỏi 1 và 2, luận văn nghiên cứu sẽ trả lời được câu hỏi thứ 3 – “Cần có những giải pháp gì nhằm nâng cao tính minh bạch ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu?” 1.6 Cấu trúc luận văn Luận văn được trình bày bao gồm 4 chương. Trong đó, Chương 1 là phần mở đầu giới thiệu về luận văn. Chương 2 trình bày một số khái niệm về minh bạch ngân sách nhà nước và khung phân tích. Chương 3 đánh giá minh bạch ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. Chương 4 nêu ra kết luận và đề xuất giải pháp khắc phục.
5 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH 2.1 Một số khái niệm 2.1.1 Ngân sách nhà nước Theo Luật NSNN năm 2015: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Theo phạm trù kinh tế học: NSNN được hiểu là bản dự toán các khoản thu, chi tiền tệ của một quốc gia, được cơ quan có thẩm quyền của nhà nước quyết định để thực hiện trong một thời gian nhất định, thường là một năm. Trong khoa học pháp lý: NSNN là một đạo luật đặc biệt do Quốc Hội ban hành để cho phép Chính phủ thực hiện trong một thời gian nhất định, theo đó nó được quyết định, phê chuẩn bởi cơ quan lập pháp theo một trình tự luật định và có hiệu lực như một văn bản pháp luật. 2.1.2 Công khai, minh bạch ngân sách: Theo từ điển tiếng Việt: Công khai là việc “không giữ kín mà để cho mọi người đều có thể biết”. Minh bạch là “rõ ràng, rành mạch”. Minh bạch ngân sách nhà nước: Theo (Lucie, 2015), minh bạch ngân sách nhà nước tạo điều kiện cho công chúng tiếp cận được với các thông tin về nguyên tắc, mục tiêu và định hướng của chính sách tài khoá; về vai trò, chức năng, trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân trong việc hoạch định, đưa ra các quyết định về chính sách tài khoá; về số liệu cân đối thu, chi ngân sách và các nghĩa vụ nợ phát sinh; về hiệu quả, tác động của việc triển khai hoạt động tài khoá trên thực tế. Tùy theo vị trí, vai trò của các nhóm người sử dụng thông tin mà nội dung minh bạch hóa tài khóa được nhấn mạnh ở điểm này hay điểm khác. Ở một số nước phát triển, minh bạch tài khoá còn được hiểu bao gồm việc xem xét khả năng tham
6 gia của các tổ chức dân sự vào quá trình hoạch định chính sách tài khóa. Tại Việt Nam, vấn đề minh bạch ngân sách đã được Luật hoá thành những nguyên tắc cơ bản của việc thực thi ngân sách nhà nước. Hiến pháp năm 2013 (Khoản 1 Điều 55) quy định: “Ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và các nguồn tài chính công khác do Nhà nước thống nhất quản lý và phải được sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai và đúng pháp luật”. Theo định nghĩa của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF): Minh bạch ngân sách là việc công bố một cách đầy đủ, rõ ràng, tin cậy, kịp thời và logic về tình hình hoạt động tài chính công trong quá khứ, hiện tại và tương lai nhằm đảm bảo hiệu quả trong công tác quản lý và trách nhiệm giải trình tài chính công. Việc này đòi hỏi Chính phủ phải có một bức tranh thực chất về hoạt động tài chính khi thực hiện các quyết định kinh tế, bao gồm các chi phí và lợi ích phát sinh khi thay đổi chính sách và rủi ro tiềm năng trong tài chính công. Minh bạch ngân sách cung cấp cho các nhà lập pháp, thị trường và công dân thông tin cần thiết trong việc yêu cầu Chính phủ phải có trách nhiệm giải trình về hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công. Từ khi IMF đưa ra Tiêu chí thực hành tốt về minh bạch ngân sách năm 1998 và tiên phong đề ra các thực hành đánh giá minh bạch ngân sách trong số các nước thành viên, nghiên cứu đã cho thấy tầm quan trọng của minh bạch ngân sách đối với quản trị hiệu quả nền tài chính công, cải cách chính phủ và chống suy giảm kinh tế. Đặc biệt, thiếu minh bạch ngân sách có thể dẫn đến hạn chế về trách nhiệm giải trình và tạo cơ hội cho việc biển thủ các quỹ công. 2.2 Lý thuyết về đánh giá minh bạch ngân sách 2.2.1 Các tiêu chí đánh giá minh bạch ngân sách Trong hai thập kỷ trở lại đây, vấn đề công khai, minh bạch ngân sách đã được cộng đồng các quốc gia đặc biệt quan tâm và thực tế đã có nhiều sáng kiến ở cấp quốc gia, quốc tế và các tổ chức dân sự thực hiện tổng kết kinh nghiệm, hướng
7 tới xây dựng bộ Quy tắc chuẩn, tập hợp hệ thống thông lệ tốt và tuyên truyền, phổ biến, khuyến khích các nước thực hiện công khai, minh bạch hoá ngân sách. Nhiều tổ chức quốc tế và các quốc gia đã cố gắng đưa ra những quy định, quy tắc, hướng dẫn nhằm đẩy mạnh minh bạch hoá tài khóa trên bình diện quốc tế. Những quy tắc hướng dẫn này có thể mang tính toàn diện, bao quát chung, như Bộ Quy tắc hướng dẫn về minh bạch hoá tài khoá của IMF, Bản Quy tắc về minh bạch hoá tài khoá của OECD, Báo cáo khảo sát Ngân sách mở của Tổ chức Đối tác Ngân sách Quốc tế v.v… hoặc là những công cụ đặc thù như Tuyên bố Lima về Hướng dẫn các Quy tắc Kiểm toán (185 nước thành viên), Hướng dẫn về quản lý nợ công (của Ngân hàng Thế giới-WB và IMF), Báo cáo tự đánh giá chất lượng hệ thống quản lý tài chính công (PEFA). Trong đó: - Bộ Quy tắc các thông lệ tốt về Minh bạch Tài khoá của OECD: Các nước phát triển OECD là những nước đi đầu trong việc thực hiện công khai, minh bạch ngân sách. Bộ Quy tắc Các thông lệ tốt về Minh bạch Tài khoá của OECD được xây dựng năm 1999, gồm 3 phần: Phần I nêu ra các yêu cầu về phân loại và nội dung các báo cáo ngân sách chính (Báo cáo khái toán, báo cáo dự toán, báo cáo hàng tháng, báo cáo giữa năm, báo cáo quyết toán, báo cáo trước bầu cử, báo cáo ngân sách dài hạn) mà Chính phủ cần cung cấp; Phần II nêu cụ thể các yêu cầu thông tin cần có trong từng loại báo cáo; Phần III nêu các thông lệ nhằm đảm bảo chất lượng và tính thống nhất của các báo cáo. - Báo cáo đánh giá hệ thống quản lý tài chính công (PEFA): Đây là sáng kiến có sự phối hợp giữa Ngân hàng Thế giới (WB), Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) và một số quốc gia như Anh, Pháp, Thụy Sĩ v.v… Sáng kiến này khuyến khích các nước tự đánh giá chất lượng hệ thống quản lý tài chính công của mình trên cơ sở bộ tiêu chí chung. Nội dung báo cáo đánh giá nhiều khía cạnh của hệ thống quản lý tài chính công, trong đó có độ tin cậy của ngân sách; tính toàn diện và minh bạch của ngân sách; khả năng tiên liệu và kiểm soát; kế toán, ghi sổ và báo cáo; kiểm tra và kiểm toán bên ngoài. Theo Ban Thư ký PEFA, tính đến tháng 5/2012, đã có 285 báo
8 cáo đánh giá PEFA được thực hiện, trong đó 133 báo cáo được công khai, 84 báo cáo đã hoàn thành nhưng chưa công khai và 68 báo cáo đang dự thảo. - Báo cáo khảo sát Ngân sách mở: Từ năm 2006, Tổ chức Đối tác Ngân sách Quốc tế (International Budget Partnership - IBP) đã tiến hành các cuộc khảo sát quốc tế tại các quốc gia, bao gồm cả các nước phát triển và các nước đang phát triển, từ đó cho điểm để đánh giá mức độ minh bạch hoá của các nước, các nền kinh tế khác nhau. Theo đó, IBP đánh giá mức độ sẵn có và mức độ thông tin của 8 tài liệu ngân sách chính, gồm: Báo cáo khái toán ngân sách, báo cáo dự toán ngân sách, báo cáo phổ biến ngân sách cho công dân, dự toán ngân sách, các báo cáo ngân sách trong năm, đánh giá giữa năm, báo cáo quyết toán ngân sách, báo cáo kiểm toán. Theo báo cáo đánh giá năm 2016 trên cơ sở khảo sát tại 94 quốc gia, chỉ có 20 nước được coi là cung cấp cho người dân đủ thông tin về ngân sách; khoảng 1/3 số nước (33 nước) cung cấp một phần thông tin nhưng không đủ để người dân hiểu về ngân sách và phần lớn các nước (41 nước) cung cấp ít thông tin về ngân sách, trong đó 19 nước cung cấp lượng thông tin tối thiểu, còn 22 nước hầu như không cung cấp thông tin. Trong số 22 nước này bao gồm cả Trung Quốc và Việt Nam. - Bộ Quy tắc minh bạch tài khoá của IMF: Bộ quy tắc này được ban hành lần đầu vào năm 1998 và cập nhật bổ sung vào năm 2007 và năm 2014 trên cơ sở Bộ Quy tắc Các thông lệ tốt về Minh bạch Tài khoá trước đây của IMF. Bộ quy tắc cập nhật năm 2007 cùng với sổ tay hướng dẫn đã cung cấp khung phân tích đánh giá minh bạch ngân sách cho các quốc gia, xem như là một phần báo cáo của IMF trong việc quan sát thực hành các tiêu chuẩn và tiêu chí đánh giá minh bạch ngân sách. Theo đó, đã có 93 quốc gia áp dụng thực hành các quy tắc và đã công bố kết quả minh bạch theo các Tiêu chuẩn và Tiêu chí minh bạch ngân sách trên website. Tiêu chí minh bạch ngân sách năm 2014 cùng với sổ tay hướng dẫn thực hành đã đánh dấu cột mốc quan trọng của IMF trong nỗ lực cải tiến sự minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính phủ trong việc sử dụng nguồn lực công và những nỗ lực tăng cường phát triển kinh tế, làm chính sách và xây dựng thể chế kinh tế. Bộ
9 tiêu chí này là một trong số 12 chuẩn mực thuộc sáng kiến về chuẩn mực và tiêu chí của IMF (được công bố vào những năm cuối thập niên 1990) nhằm tăng cường cấu trúc lại nền tài chính quốc tế, đã dẫn đến nhận thức sâu rộng về chuẩn quốc tế đối với công khai thông tin về tài chính công. Phương thức đánh giá minh bạch ngân sách (FTE) là công cụ thực hành chính của IMF cho việc đánh giá toàn diện việc thực hành của một quốc gia đối với các chuẩn mực minh bạch theo Bộ Tiêu chí (Code). Tiêu chí đánh giá minh bạch ngân sách của IMF là chuẩn quốc tế cho việc công khai thông tin về tài chính công. Bộ Tiêu chí bao gồm các nguyên tắc được xây dựng trên bốn nhóm trụ cột chính: (i) Báo cáo ngân sách - Fiscal reporting; (ii) Dự báo và lập ngân sách - Fiscal forecasting and budgeting; (iii) Phân tích và quản lý rủi ro ngân sách - Fiscal risk analysis and management; (iv) Quản lý nguồn thu từ tài nguyên khoáng sản - Resource revenue management. Hình 2.1: Bốn trụ cột chính về tiêu chí minh bạch ngân sách (Nguồn: IMF - Fiscal Transparency Code) Tương ứng với mỗi nguyên tắc minh bạch ngân sách, mức độ dùng để phân biệt khả năng thực hành được xác định từ mức Cơ bản (Basic) đến Tốt (Good) và Rất tốt (Advanced) sẽ cung cấp cho các quốc gia những mức độ rõ ràng và khả năng áp dụng trong việc tuân thủ đầy đủ bộ quy tắc. Trụ cột I, II và III hiện đã được ban
10 hành và áp dụng trong khi trụ cột IV đang được thảo luận lấy ý kiến đóng góp hoàn chỉnh. Để có cơ sở đánh giá mức độ minh bạch ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu trong luận văn nghiên cứu, tác giả sử dụng Bộ Quy tắc minh bạch ngân sách do các chuyên gia của Tổ chức Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF) xây dựng nêu trên, dựa trên 03 trụ cột chính: (I) Trụ cột về báo cáo ngân sách - Fiscal Reporting: Trụ cột này yêu cầu báo cáo ngân sách phải cung cấp được bức tranh tổng quan, rõ ràng, kịp thời và đáng tin cậy về tình hình và hiệu quả sử dụng ngân sách của chính phủ. Theo đó, báo cáo ngân sách đề cập đến việc lập và ban hành thông tin tóm tắt về tình hình tài chính công trong quá khứ và hiện tại của quốc gia. Đặc biệt, báo cáo ngân sách có thể được xem như là báo cáo tái hiện lại diễn biến tình hình ngân sách, bao gồm báo cáo kết quả trong năm và báo cáo cuối năm, báo cáo thống kê ngân sách và báo cáo ngân sách hàng năm. Chất lượng báo cáo ngân sách rất cần thiết để chính phủ quyết định về ngân sách trên cơ sở nhận thức đầy đủ, kịp thời và chuẩn xác tình hình ngân sách. Báo cáo ngân sách là kênh thông tin chính mà thông qua đó các nhà lập pháp, kiểm toán và công dân có thể yêu cầu chính phủ giải trình hiệu quả sử dụng ngân sách; đồng thời là nguồn thông tin chính yếu để thị trường nắm rõ tình hình ngân sách và tác động của nó đối với nền kinh tế và chính sách tài chính của chính phủ. Trong bài nghiên cứu, nguồn thu thập thông tin sử dụng báo cáo quyết toán ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu năm 2016 và báo cáo tình hình thực hiện ngân sách quý I/2018 làm tài liệu phân tích, đánh giá minh bạch ngân sách theo Trụ cột (I) - Báo cáo ngân sách. Trụ cột này theo Bộ quy tắc có 04 phân nhánh chính: (1.1) Tính bao quát - Coverage: Báo cáo ngân sách nên đưa ra một bức tranh tổng quan toàn diện các hoạt động tài chính và các phân ngành của khu vực công theo các tiêu chuẩn quốc tế. Theo đó, có 04 nguyên tắc thực hành đối với phân nhánh này:
11 (1.1.1) Nguyên tắc bao quát các tổ chức, đơn vị sử dụng ngân sách - Coverage of Institutions: Yêu cầu báo cáo ngân sách phải thể hiện bao quát tất cả các thực thể đơn vị liên quan theo tiêu chuẩn quốc tế. Cụ thể, các mức độ thực hành nguyên tắc: - Cơ bản (Basic): Báo cáo ngân sách tổng hợp thông tin tất cả các cơ quan chủ quản theo tiêu chuẩn quốc tế. - Tốt (Good): Báo cáo ngân sách tổng hợp thông tin tất cả các cơ quan chủ quản và báo cáo về từng phân ngành theo tiêu chuẩn quốc tế. - Rất tốt (Advanced): Báo cáo ngân sách tổng hợp thông tin tất cả các tổ chức khu vực công và báo cáo về từng phân ngành theo tiêu chuẩn quốc tế. (1.1.2) Nguyên tắc bao quát thông tin tài chính - Coverage of Stocks: Báo cáo ngân sách bao gồm bảng cân đối tài sản, các khoản nợ và giá trị tài sản ròng của nhà nước. Cụ thể, các mức độ thực hành nguyên tắc: - Cơ bản (Basic): Báo cáo ngân sách bao gồm tiền mặt và tiền gửi, và tất cả các khoản nợ. - Tốt (Good): Báo cáo ngân sách bao gồm tất cả các tài sản tài chính và nợ phải trả. - Rất tốt (Advanced): Báo cáo ngân sách bao gồm tất cả các tài sản tài chính và phi tài chính, nợ phải trả và giá trị tài sản ròng. (1.1.3) Nguyên tắc bao quát dòng tiền - Coverage of Flows: Báo cáo ngân sách bao gồm tất cả các khoản thu, chi và hoạt động tài chính công. Cụ thể, các mức độ thực hành nguyên tắc: - Cơ bản (Basic): Báo cáo ngân sách bao gồm các khoản thực thu, chi và tài chính. - Tốt (Good): Báo cáo ngân sách bao gồm các dòng tiền và các khoản thực thu, chi và tài chính. - Rất tốt (Advanced): Báo cáo ngân sách bao gồm các dòng tiền, các khoản thu, chi và các dòng tiền khác.