Luận văn Thạc sĩ Luật hiến pháp và Luật hành chính: Cải cách thủ tục hành chính về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà Nội

Chia sẻ: Ocxaodua999 Ocxaodua999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:97

Thêm vào BST

Báo xấu

21
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của luận văn nhằm phân tích, đánh giá thực trạng cải cách TTHC về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà Nội, chỉ ra những kết quả đã đạt được, những hạn chế và những vấn đề đang đặt ra hiện nay. Đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường cải cách TTHC về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà Nội trong thời gian tới.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật hiến pháp và Luật hành chính: Cải cách thủ tục hành chính về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà Nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ NGỌC CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VỀ CẤP HỘ CHIẾU TẠI CÔNG AN THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI – 2019
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ NGỌC CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VỀ CẤP HỘ CHIẾU TẠI CÔNG AN THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Mã số: 8 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. VŨ TRỌNG HÁCH HÀ NỘI – 2019
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình khoa học nào khác. Tác giả Nguyễn Thị Ngọc
LỜI CẢM ƠN Trước hết, tôi xin được tỏ lòng biết ơn và gửi lời cám ơn chân thành đến PGS.TS Vũ Trọng Hách người trực tiếp hướng dẫn luận văn, đã tận tình chỉ bảo và hướng dẫn tôi tìm ra hướng nghiên cứu, tiếp cận thực tế, tìm kiếm tài liệu, xử lý và phân tích số liệu, giải quyết vấn đề,… Nhờ đó, tôi mới có thể hoàn thành luận văn cao học của mình. Ngoài ra, trong quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện đề tài tôi còn nhận được nhiều sự quan tâm, góp ý, hỗ trợ quý báu của quý thầy cô, đồng nghiệp, bạn bè và người thân. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến Quý thầy cô giáo các Khoa chuyên môn và quý thầy cô Khoa Sau đại học – Học viện Hành chính Quốc gia đã truyền đạt cho tôi những kiến thức bổ ích trong suốt hai năm học vừa qua, Ban Giám hiệu và các bạn bè, đồng nghiệp luôn động viên, hỗ trợ tôi trong quá trình học tập và nghiên cứu. Tác giả Nguyễn Thị Ngọc
MỤC LỤC MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VỀ CẤP HỘ CHIẾU ........................................................................... 8 1.1. Thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính ................................... 8 1.2. Cải cách thủ tục hành chính về cấp hộ chiếu ........................................... 19 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến cải cách thủ tục hành chính về cấp hộ chiếu . 30 Kết luận chương 1 ........................................................................................... 34 Chương 2. THỰC TRẠNG CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VỀ CẤP HỘ CHIẾU TẠI CÔNG AN THÀNH PHỐ HÀ NỘI .................................... 35 2.1. Các yếu tố ảnh hưởng đến cải cách thủ tục hành chính về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà Nội .............................................................................. 35 2.2. Thực tiễn cải cách thủ tục hành chính về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà Nội ...................................................................................................... 38 2.3. Đánh giá về cải cách thủ tục hành chính về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà nội ............................................................................................. 50 Kết luận chương 2 ........................................................................................... 56 Chương 3. TĂNG CƯỜNG CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VỀ CẤP HỘ CHIẾU TẠI CÔNG AN THÀNH PHỐ HÀ NỘI .................................... 57 3.1. Sự cần thiết phải tăng cường cải cách thủ tục hành chính về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà Nội ......................................................................... 57 3.2. Phương hướng tăng cường cải cách thủ tục hành chính về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà Nội .............................................................................. 61 3.3. Giải pháp tăng cường cải cách thủ tục hành chính về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà Nội .............................................................................. 62 Kết luận chương 3 ........................................................................................... 78 KẾT LUẬN ..................................................................................................... 79 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................... 81 PHỤ LỤC ........................................................................................................ 86
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Với bất kỳ thể chế chính trị nào thì thủ tục hành chính (TTHC) cũng luôn là công cụ hữu ích, không thể thiếu để điều chỉnh hoạt động quản lý nhà nước đối với công dân, cơ quan, tổ chức. Thực tiễn cho thấy trong một thời gian dài, TTHC là một trong những nguyên nhân gây ách tắc, kìm hãm các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Điều này đã làm giảm lòng tin của nhân dân đối với Đảng, Nhà nước và bộ máy hành chính các cấp. Trong giai đoạn hiện nay, để đẩy mạnh công cuộc đổi mới, sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập kinh tế, quốc tế đạt được nhiều thắng lợi thì cải cách hành chính (CCHC) là nhiệm vụ cấp bách, trọng tâm, hàng đầu và là việc làm cần thiết để xây dựng một nền hành chính dân chủ, minh bạch, chuyên nghiệp lấy dân làm gốc, vì nhân dân phục vụ. Nhận thức sâu sắc vấn đề này, Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng Cộng sản Việt Nam đã xác định một trong những phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội 5 năm (2016 - 2020) là: Tập trung cải cách TTHC theo hướng tinh giản, gắn với nâng cao chất lượng chính sách, pháp luật; quy định rõ cơ quan chịu trách nhiệm đối với từng TTHC. Chỉ quy định những TTHC thực sự cần thiết, hợp lý, đúng pháp luật và tạo thuận lợi nhất cho người dân, doanh nghiệp. Công khai, minh bạch các quy trình, TTHC. Bảo đảm quyền tự do của người dân, doanh nghiệp trong hoạt động kinh tế đi đôi với tuân thủ pháp luật. Thiết lập hệ thống thông tin tiếp nhận, xử lý kiến nghị và kết quả giải quyết TTHC. Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, cung cấp dịch vụ công và thực hiện chính phủ điện tử. Tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát, nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực thi chính sách, pháp luật [20, tr.310]. 1
Quán triệt tinh thần chỉ đạo trên của Đảng, Đảng ủy Công an Trung ương, lãnh đạo Bộ Công an đã chủ động lãnh đạo, chỉ đạo cấp ủy, lãnh đạo Công an các cấp thực hiện cải cách, đơn giản hóa các TTHC. Nhờ đó, lĩnh vực cải cách TTHC của lực lượng CAND đã đạt hiệu quả nhất định cả về số lượng và chất lượng các thủ tục, đem lại lợi ích thiết thực cho người dân, tổ chức, các doanh nghiệp và nhà đầu tư. Nhìn chung, đánh giá khách quan, toàn diện hiện nay các TTHC trong toàn lực lượng, trong đó có lĩnh vực cấp hộ chiếu tại công an các địa phương, trong đó có Công an thành phố Hà Nội đã được cải cách đơn giản và vận hành hiệu quả. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tích đạt được, vấn đề cải cách TTHC về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà Nội vẫn còn tồn tại một số hạn chế nhất định. Điều này đã và đang gây lãng phí không ít thời gian, chi phí cho người dân và doanh nghiệp, thậm chí gây bức xúc trong dư luận. Trong khi đó, hiện nay nhu cầu đi lại của người dân để giao lưu, trao đổi, du lịch, học tập, thăm thân, chữa bệnh, hợp tác làm ăn… ngày càng tăng cao. Do đó, việc tăng cường cải cách TTHC về cấp hộ chiếu là một nhiệm vụ cần phải được tiếp tục và coi đây là nhiệm vụ trọng yếu, thường xuyên của Công an thành phố Hà Nội. Trong tình hình phát triển và hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay, đặt ra yêu cầu rất lớn trong việc ứng dụng công nghệ thông tin, cải cách hành chính, quy trình làm việc chuyên nghiệp, hiệu quả, phong cách làm việc của đội ngũ cán bộ công chức phải chuyên nghiệp, hướng tới phục vụ… nhằm tiết kiệm thời gian và chi phí của cả cơ quan cấp hộ chiếu cũng như của người dân, có như vậy mới tạo được niềm tin của nhân dân vào chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Mặt khác, việc đổi mới, cải cách TTHC về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà Nội vừa có ý nghĩa lý luận vừa có ý nghĩa thực tiễn cao. Đó là lý do tác giả chọn đề tài “Cải cách thủ tục hành chính về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà Nội” làm luận văn thạc sỹ 2
chuyên ngành Luật Hiến pháp và luật Hành chính. 2. Tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận văn Cho đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu về cải cách TTHC như: - Giáo trình TTHC của Học viện Hành chính quốc gia. Tuy nhiên, giáo trình chỉ dừng lại ở mức làm rõ lý luận, chưa chỉ ra cụ thể các yếu tố cấu thành TTHC, cũng chưa nêu rõ nội hàm của cải cách TTHC. Đặc biệt là nghiên cứu cụ thể các TTHC gắn với từng cấp ở Thành phố Hà Nội, trong đó có vấn đề cải cách TTHC về cấp hộ chiếu còn bị bỏ ngỏ chưa có công trình nào nghiên cứu. - Acuna-Alfaro, Jairo (2009), (chủ biên), Cải cách nền hành chính Việt Nam: Thực trạng và giải pháp thuộc Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc, Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Trung tâm Nghiên cứu và Phát triển hỗ trợ cộng đồng, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia. Cuốn sách “Cải cách nền hành chính Việt Nam: Thực trạng và giải pháp” đưa tiễn đến độc giả những bình luận chi tiết về sự phát triển nền hành chính ở Việt Nam trong hơn một thập kỷ đổi mới, cũng như đề xuất những giải pháp nhằm đẩy nhanh quá trình CCHC. Cuốn sách, gồm phần giới thiệu chung và sáu (06) chương, đưa ra những cách nhìn nhận sâu sắc về sáu lĩnh vực chính và mang tính đan xen trong CCHC công ở Việt Nam. Tuy nhiên, dù đề cập đến nhiều vấn đề, nhưng cuốn sách vẫn chưa bàn đến vấn đề cải cách TTHC về cấp hộ chiếu nói chung ở Việt Nam hiện nay. - Nguyễn Văn Thâm (2002) (Chủ biên), TTHC: Lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị Quốc gia. Cuốn sách nghiên cứu khá công phu về TTHC đi từ khái niệm, phân loại, ý nghĩa, đặc điểm đến thực tiễn việc cải cách TTHC ở Việt Nam và có đi phân tích cải cách TTHC ở một số lĩnh vực. Đây là cuốn sách cung cấp nhiều tài liệu, luận cứ rất tốt để là cơ sở nghiên cứu đối với Luận văn. 3
- Một số công trình đã nghiên cứu như Luận văn thạc sỹ quản lý hành chính công của Nguyễn Thị Thanh về “Cải cách TTHC theo cơ chế một cửa tại UBND huyện thuộc tỉnh Quảng Nam”; Luận văn thạc sỹ quản lý hành chính công của Đàm Thị Hồng Hạnh về “Đánh giá hiệu quả thực hiện TTHC theo cơ chế một cửa tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn”; Luận văn thạc sỹ quản lý hành chính công của Mai Thị Thơm về “Cải cách TTHC theo cơ chế “Một cửa” về cấp phép xây dựng từ thực tiễn quận Hoàn Kiếm - Hà Nội”; Luận văn thạc sỹ quản lý hành chính công của Cù Ngọc Tuấn về “Hoàn thiện việc giải quyết TTHC tại UBND quận, huyện thành phố Hà Nội theo tiêu chuẩn ISO”; Luận văn thạc sỹ quản lý hành chính công của Vừ Thị Bịch Thiều về “Quyền Công dân trong CCHC Nhà nước từ thực tiễn tỉnh Thái Nguyên”; Luận văn thạc sỹ quản lý hành chính công của Nguyễn Quang Minh về “Cải cách TTHC theo cơ chế một cửa tại UBND cấp huyện từ thực tiễn tỉnh Thái Bình”; Luận văn thạc sỹ quản lý hành chính công của Đỗ Thị Hồng Tâm về “Cải cách TTHC đối với dịch vụ đăng ký tờ khai nhập khẩu tại cục Hải quan thành phố Hà Nội”; Luận văn thạc sỹ quản lý hành chính công của Mai Đức Khánh về “Cải cách TTHC theo cơ chế một cửa tại UBND cấp huyện từ thực tiễn tỉnh Ninh Bình”… Những nghiên cứu này đã tập trung phân tích những nội dung cơ bản về quản lý hành chính Nhà nước trong một số lĩnh vực cụ thể như: đăng ký tờ khai, cấp phép xây dựng, cải cách TTHC theo cơ chế “Một cửa”… góp phần quan trọng vào việc phân tích lý luận và thực tiễn về CCHC nói chung và cải cách TTHC theo cơ chế một cửa nói riêng. Nêu cao vai trò của các quy định pháp luật về TTHC đối với cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân có ảnh hưởng lớn đến môi trường đầu tư, kinh doanh, hiệu quả của chính sách thu hút vốn đầu tư của quốc gia, cải cách TTHC và quyền tự do tổ chức và công dân. Các chương trình cải cách TTHC trên các lĩnh vực dù có khác nhau về cách thức tiến hành nhưng đều hướng đến đảm bảo cho việc thành lập và hoạt 4
động của công dân ngày càng thuận lợi và ít tốn kém hơn. Các công trình nghiên cứu đều xác định các quy định pháp luật về TTHC đối với tổ chức và công dân luôn có mặt tích cực và hạn chế tác động đến quyền lợi của tổ chức và công dân. Tuy nhiên, chưa có công trình nghiên cứu nào trực tiếp liên quan đến cải cách TTHC về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà nội thuộc chuyên ngành Luật hiến pháp và luật Hành chính. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở nghiên lý luận và thực tiễn, luận văn đưa ra các giải pháp nhằm tăng cường cải cách TTHC về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà Nội 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa hệ thống lý luận về TTHC và cải cách TTHC nói chung, cải cách TTHC về cấp hộ chiếu nói riêng thông qua khái niệm, phân tích đặc điểm, mục đích, nguyên tắc cũng như các yếu tố ảnh hưởng… - Phân tích, đánh giá thực trạng cải cách TTHC về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà Nội, chỉ ra những kết quả đã đạt được, những hạn chế và những vấn đề đang đặt ra hiện nay. + Đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường cải cách TTHC về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà Nội trong thời gian tới. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn 4.1. Đối tượng nghiên cứu Những vấn đề lý luận về cải cách TTHC về cấp hộ chiếu và thực tiễn cải cách TTHC trong cấp hộ chiếu cho công dân (hộ chiếu phổ thông) tại Công an thành phố Hà Nội. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: Thành phố Hà Nội 5
- Về thời gian: Từ năm 2015 đến năm 2019 - Về nội dung: Trong khuôn khổ luận văn thạc sỹ, luận văn chỉ nghiên cứu về cải cách TTHC về cấp hộ chiếu phổ thông. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Phương pháp luận Luận văn thực hiện trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối đổi mới của Đảng và pháp luật của Nhà nước về cải cách thủ tục hành chính nói chung, cải cách TTHC về cấp hộ chiếu cho công dân nói riêng. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Để thực hiện đề tài, trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể như phân tích tổng hợp thống kê, so sánh, khảo sát… Trong quá trình thực hiện đề tài, tác giả đã kế thừa một số kết quả nghiên cứu có liên quan, các đánh giá, nhận định trong các báo cáo tổng kết của các cơ quan về công tác cải cách TTHC. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Góp phần làm sáng tỏ hệ thống lý luận về cải cách TTHC, đặc biệt là cải cách TTHC về cấp hộ chiếu trong bối cảnh hội nhập quốc tế và xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Luận văn có thể dung làm tài liệu tham khảo, nghiên cứu, phục vụ giảng dạy môn Luật Hành chính ở các Học viện, trường Đại học, Cao đẳng thuộc Bộ Công an… Ngoài ra, có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho đội ngũ cán bộ, chiến sĩ của lực lượng Công an làm công tác cấp hộ chiếu nói chung, cán bộ, chiến sĩ Phòng Quản lý xuất nhập cảnh Công an thành phố Hà Nội nói riêng 7. Bố cục của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, đề tài được cấu trúc thành 3 chương, gồm: 6
Chương 1: Những vấn đề lý luận về cải cách thủ tục hành chính về cấp hộ chiếu Chương 2: Thực trạng cải cách thủ tục hành chính về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà Nội Chương 3: Tăng cường cải cách thủ tục hành chính về cấp hộ chiếu tại Công an thành phố Hà Nội 7
Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VỀ CẤP HỘ CHIẾU 1.1. Thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính 1.1.1. Thủ tục hành chính 1.1.1.1. Khái niệm Nói đến thủ tục là nói đến quy trình và cách thức giải quyết công việc. Theo nghĩa chung nhất, thủ tục là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất, gồm một loạt nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được kết quả mong muốn. Theo từ điển tiếng Việt thông dụng, thủ tục là “cách thức tiến hành một công việc với nội dung, trình tự nhất định, theo quy định của nhà nước”. Cũng có thể hiểu thủ tục là những quy tắc, chế độ, phép tắc hay quy định chung phải tuân theo khi làm việc công. Hoạt động của các cơ quan nhà nước cần phải tuân theo pháp luật, trong đó có những quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để giải quyết công việc theo chức năng nhiệm vụ được giao. Khoa học pháp lý gọi đó là những quy phạm thủ tục. Quy phạm này quy định về các loại thủ tục trong hoạt động quản lý nhà nước như: Thủ tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư pháp, thủ tục hành chính… Về mặt nguyên tắc, để tiến hành quản lý hành chính nhà nước có hiệu quả, cơ quan hành chính phải đảm bảo tuân thủ một cách nghiêm túc những quy tắc, chế độ, phép tắc được pháp luật quy định. Những quy tắc, chế độ, phép tắc đó chính là những quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của cơ quan hành chính khi thực hiện chức năng quản lý hành chính công. Những quy định trên còn được gọi là TTHC. Hiện nay, TTHC có rất nhiều cách hiểu, tiếp cận khác nhau, cụ thể: 8
Theo Đại từ điển tiếng Việt của nhà xuất bản Văn hóa thông tin năm 1998: TTHC là cách thức tiến hành một công việc với nội dung và trình tự nhất định theo quy định của cơ quan nhà nước. Theo Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ quy định TTHC là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức. Có thể thấy rằng, dù tiếp cận theo góc độ nào thì TTHC đều được xem xét là một quy phạm pháp luật, quy định về trình tự thời gian và không gian khi thực hiện một thẩm quyền nhất định của bộ máy nhà nước, là cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ của hành chính và giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức cá nhân. TTHC là một bộ phận chế định của Luật hành chính. Nói cách khác, TTHC là một loại hình quy phạm mang tính công cụ để giúp các cơ quan nhà nước có điều kiện thực hiện chức năng của mình. Nếu không có các quy định bắt buộc về TTHC sẽ không có những căn cứ pháp lý để thực hiện các hoạt động công vụ, giao dịch hành chính gây cản trở một phần hoặc ngưng trệ hoàn toàn hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. TTHC được đặt ra để các cơ quan nhà nươc có thể thực hiện mọi hình thức hoạt động cần thiết của mình. Đồng thời, để thực thi Hiến pháp và pháp luật cũng như thực hiện chức năng quản lý của nền hành chính nhà nước và hoàn thiện nhiệm vụ của mình, đồng thời các cơ quan hành chính nhà nước có trách nhiệm thực thi các thủ tục đó để bảo đảm tính công bằng, nghiêm minh trong xã hội khi thực thi pháp luật. Như vậy, có thể hiểu: TTHC là trình tự, cách thức giải quyết công việc của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ 9
hành chính và mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với tổ chức, công dân. TTHC được quy định để các cơ quan nhà nước có thể thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước, bao gồm: Trình tự thành lập các công sở; Trình tự bổ nhiệm, bãi nhiệm, điều động cán bộ, công chức; Trình tự lập quy, áp dụng quy phạm pháp luật để đảm bảo các quyền chủ thể; Trình tự điều hành, tổ chức các tác nghiệp hành chính... 1.1.1.2. Đặc điểm của thủ tục hành chính Cũng như mọi hiện tượng có tính chất thủ tục khác, TTHC có các đặc điểm chung cơ bản: Là hình thức của các quy phạm vật chất phát sinh từ quy phạm vật chất nhưng lại là phương tiện đảm bảo thực hiện quy phạm vật chất. Tuy nhiên, bản thân thủ tục hành chính là loại thủ tục riêng, có đặc điểm riêng, chứng tỏ nó là một hiện tượng pháp lý có tính chất độc lập tương đối, đó là các đặc điểm sau: Thứ nhất, TTHC được điều chỉnh bằng quy phạm thủ tục - là cơ sở pháp lý cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng của mình. TTHC là một bộ phận cấu thành của hệ thống quy phạm thủ tục. Hệ thống quy phạm thủ tục là toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết công việc nhà nước và thực hiện nghĩa vụ hành chính đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân. Đó cũng chính là các hệ thống các nguyên tắc quản lý và điều hành bắt buộc các cơ quan nhà nước cũng như các công chức phải tuân theo trong giải quyết công việc thuộc thẩm quyền của mình. Là quy phạm thủ tục, TTHC có chức năng làm cho các quy phạm nội dung của luật pháp được thực hiện thuận lợi. Thiếu TTHC việc thực thi luật pháp sẽ gặp khó khăn, thậm chí không có khả năng đi vào đời sống thực tế. Ví dụ: Nhà nước muốn thu thuế thì cần có thủ tục để người dân thực hiện việc 10
nộp thuế. Còn muốn quản lý an toàn giao thông thì cần có thủ tục để hướng dẫn người dân tham gia giao thông tuân theo… Hoạt động quản lý chủ yếu là hoạt động áp dụng pháp luật mà ở đó, hành vi áp dụng pháp luật liên quan chủ yếu đến việc xác định tình trạng thực tế của vụ việc, lựa chọn quy phạm pháp luật tương ứng và ra quyết định về vụ việc đó. Các hành vi áp dụng pháp luật này được tiến hành theo những TTHC nhất định. Như vậy nếu thiếu các thủ tục cần thiết thì quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia trọng hoạt động quản lý sẽ không được đảm bảo thực hiện. TTHC là một nhân tố bảo đảm cho sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi và đúng chức năng quản lý của cơ quan nhà nước, vì nó là chuẩn mực hành vi cho công dân và công chức nhà nước để họ tuân theo và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với nhà nước. Dựa vào các TTHC các công việc hành chính sẽ được xử lý và đạt được những hiệu quả pháp luật đúng như dự định. Thứ hai, TTHC là trình tự thực hiện thẩm quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Xét trong quá trình giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước thì TTHC là cách thức, trình tự mà các cơ quan hành chính nhà nước áp dụng để giải quyết các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Trình tự này có thể từ dưới lên, từ cấp trên xuống mà cũng có những trình tự thực hiện song hành. Nói như vậy có nghĩa là TTHC được phân biệt với thủ tục lập pháp và thủ tục tố tụng pháp. Thủ tục lập pháp là trình tự, cách thức xây dựng Hiến pháp và ban hành luật thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp; thủ tục tố tụng tư pháp thuộc thẩm quyền của cơ quan tư pháp liên quan đến những hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, định tội. Thứ ba, TTHC rất đa dạng và phức tạp. Tính đa dạng phức tạp được biểu hiện như sau: - Do nhiều cơ quan và công chức nhà nước thực hiện. 11
- Quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia mối quan hệ hành chính, trong đó bao gồm cả công việc của Nhà nước và công dân. - Việc quy định TTHC phải kết hợp với những khuôn mẫu ổn định tương đối và chặt chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng loại công việc và từng loại đối tượng. - Nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản sang hành chính phục vụ đã tác động mạnh mẽ vào TTHC. - Thực hiện chủ yếu ở công sở nhà nước, gắn liền với công tác văn thư và tổ chức ban hành, quản lý văn bản, giấy tờ. - Do chủ thể cơ quan hành chính nhà nước xây dựng để giải quyết công việc nên phụ thuộc rất nhiều vào ý chí chủ quan của chủ thể ban hành. - Trong bối cảnh của quá trình hội nhập khu vực và quốc tế hiện nay, các thủ tục hành chính có yếu tố nước ngoài cần phải phù hợp với thông lệ quốc tế. Thứ tư, thủ tục hành chính có tính năng động hơn so với các quy phạm nội dung của luật hành chính, đòi hỏi phải thay đổi nhanh hơn để thích ứng và phù hợp với nhu cầu thực tế của đời sống xã hội. Đây chính là yếu tố cần nhận thức đúng đắn giúp cho các nhà ban hành các quy TTHC ban hành các quy định phù hợp với thực tế khách quan và tiến trình phát triển kinh tế xã hội. 1.1.1.3. Vai trò của thủ tục hành chính TTHC có vai trò quan trọng trong đời sống xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp và đời sống nhân dân. Thông qua TTHC, các cá nhân, tổ chức thực hiện được quyền lợi, nghĩa vụ của mình đồng thời các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Điều này được thể hiện chủ yếu ở các nội dung sau: Thứ nhất, với tư cách là bộ phận của thể chế hành chính ngày càng có vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý hành chính của các cơ quan nhà 12
nước. Điều này không những có ý nghĩa, vai trò to lớn trong hoạt động lập pháp, lập quy mà còn hết sức cần thiết để có nhận thức đúng đắn trong hoạt động quản lý nhà nước đặc biệt là trong tiến trình cải cách nền hành chính. Thứ hai, TTHC được quy định nhằm tạo ra trật tự trong hoạt động quản lý của các cơ quan Nhà nước khi tiến hành các hoạt động quản lý của mình. Có thể nói TTHC là các quy phạm thủ tục của luật hành chính quy định cách thức tiến hành các hoạt động quản lý hành chính nên chúng tạo ra cơ sở và điều kiện cần thiết để các cơ quan quản lý nhà nước giải quyết các công việc của người dân theo luật định, đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức và công dân. Thứ ba TTHC có vai trò quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước. Nếu không có thủ tục hành chính thì mọi chính sách, chủ trương của Đảng và Nhà nước ban hành sẽ khó được thực thi. Có thể nói TTHC là công cụ và phương tiện để đưa pháp luật vào đời sống Như vậy, TTHC là chiếc cầu nối quan trọng giữa cơ quan nhà nước với người dân và các tổ chức, khả năng làm bền chặt các mối quan hệ trong quá trình quản lý, làm cho nhà nước ta thực sự là “Nhà nước của dân, do dân và vì dân”. Chính vì lẽ đó, cải cách TTHC không chỉ đơn thuần liên quan đến pháp luật, pháp chế mà còn là yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển chung của đất nước về chính trị, văn hóa, giáo dục và mở rộng giao lưu với các nước trên thế giới, nhất là trong giai đoạn hiện nay, nước ta đã trở thành thành viên chính thức của tổ chức WTO, để hội nhập vào nền kinh tế thế giới, việc CCHC nói chung và cải cách thủ tục hành chính nói riêng là một đòi hỏi tất yếu để hội nhập quốc tế thành công và phát triển đất nước 1.1.1.4. Phân loại thủ tục hành chính Phân loại TTHC là sự phân chia, sắp xếp các TTHC dựa vào việc chúng có cùng nội dung, tính chất, hoặc phạm vi điều chỉnh. Một cách phân loại khác dựa vào các đặc trưng của chúng. Phân loại TTHC có ý nghĩa rất 13
quan trọng đối với việc hoàn thiện TTHC, đồng thời góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý Nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Việc phân loại TTHC còn tạo cho các cơ quan, các công chức hành chính và mọi công dân, tổ chức thực hiện dễ dàng, nhanh chóng, chính xác các TTHC. Tùy thuộc vào các đặc điểm và các nghiên cứu hành chính, trong khuôn khổ phạm vi nghiên cứu của luận văn, căn cứ vào tính chất công việc được tiến hành, TTHC được phân chia thành ba nhóm: TTHC nội bộ, thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư. Một là, TTHC nội bộ: TTHC nội bộ là thủ tục thực hiện các công việc nội bộ trong cơ quan nhà nước, trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhà nước nói chung. Chúng bao gồm các thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của các cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới; quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền; quan hệ công tác giữa chính quyền cấp tỉnh với các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan chuyên môn của UBND cấp trên. TTHC nội bộ thường là thủ tục ban hành những quyết định chủ đạo, thủ tục ban hành quyết định quy phạm, thủ tục ban hành các quyết đinh cá biệt nội bộ, thủ tục khen thưởng kỷ luật, thủ tục lập các tổ chức và thi tuyển, bổ nhiệm cán bộ nhà nước... Hai là, TTHC thực hiện thẩm quyền (hay TTHC liên hệ): Là thủ tục giải quyết các công việc liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; phòng ngừa, ngăn chặn, xử phạt các hành vi vi phạm hành chính; trung thu, trưng mua các động sản và bất động sản của tổ chức và công dân khi nhà nước có yêu cầu giải quyết nhiệm vụ nhất định vì lợi ích cộng đồng. Thủ tục này nói lên mối quan hệ pháp lý giữa quyền hạn và nhiệm vụ của cơ quan nhà nước và của công dân. Khi thực hiện các thủ tục này, cơ quan hành chính nhà nước và các công chức nhà nước có thẩm quyền thực hiện quyền lực nhà nước bằng các hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết các công 14
việc, tình huống cụ thể, làm xuất hiện các quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân và tổ chức công dân. TTHC thực hiện thẩm quyền gồm: Thủ tục cho phép, thủ tục ngăn cấm hay cưỡng chế thi hành, thủ tục trưng thu, trưng mua, trưng dụng. Trong đó, thủ tục cho phép, là thủ tục giải quyết các yêu cầu, đề nghị của công dân trong trường hợp công dân muốn thực hiện các hành vi phải xin phép nhà nước. Các cơ quan nhà nước giải quyết bằng các quyết định hành chính cá biệt. Còn thủ tục trưng thu, trưng dụng, trong một số trường hợp theo luật định, cơ quan hành chính có thẩm quyền được thực hiện quyền trưng thu, trưng dụng (trong tình thế cấp bách), trưng mua (trong trường hợp cần ưu tiên vì lợi ích công cộng). Ba là, TTHC văn thư: Đây là những thủ tục liên quan đến toàn bộ các hoạt động lưu trữ, xử lý, cung cấp công văn giấy tờ và đưa ra các quyết định dưới hình thức văn bản để phục vụ cho việc giải quyết một công việc nhất định. Loại thủ tục này có liên quan chặt chẽ với hoạt động văn thư và thường xuyên xảy ra trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Việc phân loại các TTHC như vừa trình bày ở trên chỉ có ý nghĩa tương đối, rất nhiều trường hợp một loại thủ tục hành chính này có thể xếp vào một loại khác do giữa chúng có những mặt tương đồng và xen kẽ nhau. Sự xen kẽ các loại thủ tục như vậy, đòi hỏi quá trình cải cách chúng phải có thái độ toàn diện và thận trọng để tránh sai lầm. 1.1.2. Cải cách thủ tục hành chính 1.1.2.1. Khái niệm cải cách và cải cách hành chính Theo từ điển Việt – Việt thì cải cách được hiểu là: “đổi mới một số mặt của sự vật mà không thay đổi căn bản sự vật đó”; “Sự sửa đổi, cải thiệm một số mặt của đời sống xã hội mà không động tới nền tảng của xã hội hiện hành. Trong các xã hội có đối kháng giai cấp, cải cách có tác dụng hai mặt: Một bước cải thiện hoàn cảnh của nhân dân lao động, tạo điều kiện thuận lợi cho 15