Luận văn Thạc sĩ Luật hiến pháp và Luật hành chính: Thi hành Luật tổ chức Chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính cấp huyện - Từ thực tiễn huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội

Chia sẻ: Ocxaodua999 Ocxaodua999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:104

Thêm vào BST

Báo xấu

59
lượt xem 15
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn hướng tới mục đích nghiên cứu cơ sở lý luận về hoạt động và thực tiễn việc thi hành Luật tổ chức chính quyền địa phương nói chung, ở đơn vị hành chính cấp huyện nói riêng cụ thể là HĐND và UBND huyện. Trên cơ sở đó nhận xét về thực tiễn hoạt động của chính quyền địa phương ở huyện Gia Lâm, từ đó kiến nghị đề ra những phương hướng và giải pháp tiếp tục hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền huyện Gia Lâm.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật hiến pháp và Luật hành chính: Thi hành Luật tổ chức Chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính cấp huyện - Từ thực tiễn huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ………/……… …../….. HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ UYÊN THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN - TỪ THỰC TIỄN HUYỆN GIA LÂM, THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI – 2019
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ………/……… …../….. HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ UYÊN THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN - TỪ THỰC TIỄN HUYỆN GIA LÂM, THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Mã số: 8 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. PHAN VĂN HÙNG HÀ NỘI - 2019
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi, đƣợc thực hiện dƣới sự hƣớng dẫn khoa học của TS. Phan Văn Hùng. Các số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực và không trùng lặp với các đề tài khác. Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình. Hà Nội, ngày 10 tháng 9 năm 2019 Tác giả luận văn Nguyễn Thị Uyên
LỜI CẢM ƠN Học viên xin bày tỏ lời cảm ơn chân thành, sâu sắc tới TS. Phan Văn Hùng vì sự tận tình hƣớng dẫn, giúp đỡ học viên trong quá trình thực hiện luận văn. Học viên xin bày tỏ lòng biết ơn đối với Ban Giám đốc, các thầy, cô giáo của Học viện Hành chính quốc gia đã tận tình, chu đáo trong quá trình giảng dạy và truyền đạt kiến thức cho học viên. Xin cảm ơn toàn thể cán bộ, nhân viên của Học viện Hành chính quốc gia đã tạo những điều kiện thuận lợi nhất cho tác giả trong thời gian học tập, nghiên cứu và hoàn thành chƣơng trình cao học. Xin chân thành cảm ơn UBND huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội đã nhiệt tình cung cấp số liệu, tài liệu cho tôi hoàn thiện luận văn. Tuy đã có nhiều cố gắng trong nghiên cứu hoàn thành luận văn, nhƣng do thời gian và năng lực có hạn nên chắc luận văn không thể tránh khỏi những thiếu sót. Kính mong nhận đƣợc sự góp ý của các thầy, cô giáo, của đồng nghiệp và các bạn học viên để luận văn đƣợc hoàn thiện hơn. Xin trân trọng cảm ơn! Hà Nội, ngày 10 tháng 9 năm 2019 Tác giả luận văn Nguyễn Thị Uyên
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Dịch nghĩa CQĐP Chính quyền địa phƣơng HĐND Hội đồng nhân dân NNPQ Nhà nƣớc pháp quyền THPL Thi hành pháp luật UBND Uỷ ban nhân dân VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật
MỤC LỤC MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 Chƣơng 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THI HÀNH PHÁP LUẬT VÀ THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG ................ 10 Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN ..................................................... 10 1.1. Những vấn đề chung về thi hành pháp luật.............................................. 10 1.1.1. Khái niệm về thi hành pháp luật .....................................................................10 1.1.2. Đặc điểm về thi hành pháp luật .......................................................................14 1.1.3. Yếu tố cấu thành thi hành pháp luật ................................................................15 1.1.4. Yếu tố ảnh hƣởng đến thi hành pháp luật .......................................................22 1.2. Một số vấn đề về chính quyền địa phƣơng và thi hành pháp luật chính quyền địa phƣơng cấp huyện .......................................................................... 27 1.2.1. Khái niệm chính quyền địa phƣơng ................................................................27 1.2.2. Vị trí, chức năng của chính quyền địa phƣơng cấp huyện ..............................29 1.3. Khái quát Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2019 ........................................................................... 32 1.3.1. Khái quát Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015 ..........................32 1.3.2. Khái quát Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2019 ....................................................37 Chƣơng 2. THỰC TRẠNG VIỆC THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN - TỪ THỰC TIỄN HUYỆN GIA LÂM, TP HÀ NỘI ............................................. 40 2.1. Điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội huyện Gia Lâm ............ 40 2.2. Thực trạng về thi hành Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng đối với tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân huyện Gia Lâm ........................... 44 2.2.1. Thi hành pháp luật về cơ cấu, tổ chức của Hội đồng nhân dân huyện Gia Lâm............................................................................................................................44
2.2.2. Thi hành pháp luật về hoạt động điều hành của Hội đồng nhân dân huyện Gia Lâm............................................................................................................................46 2.2.3. Đánh giá chung về thi hành pháp luật tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân huyện Gia Lâm ..........................................................................................56 2.3. Thực trạng về thi hành Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng đới với tổ chức và hoạt động Ủy ban nhân dân huyện Gia Lâm ..................................... 60 2.3.1. Thi hành pháp luật về cơ cấu, tổ chức của Ủy ban nhân dân huyện Gia Lâm 60 2.3.2. Thi hành pháp luật về hoạt động điều hành Ủy ban nhân dân huyện Gia Lâm............................................................................................................................65 2.3.3. Đánh giá chung về thi hành thi hành pháp luật tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân huyện Gia Lâm....................................................................................67 Chƣơng 3. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO VIỆC THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN VÀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG HUYỆN GIA LÂM ........................................................................................................ 72 3.1. Phƣơng hƣớng nâng cao việc thi hành Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng ở đơn vị hành chính cấp huyện .......................................................... 72 3.1.1. Đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với chính quyền địa phƣơng cấp huyện ..72 3.1.2. Đổi mới, nhận thức đúng đắn về vị trí, vai trò của chính quyền địa phƣơng cấp huyện...................................................................................................................75 3.1.3. Nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức của hệ thống chính quyền địa phƣơng cấp huyện cũng nhƣ của toàn hệ thống chính trị .........................................76 3.2. Giải pháp nhằm hoàn thiện việc thi hành Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng ở đơn vị hành chính cấp huyện .......................................................... 77 3.2.1. Nhóm giải pháp chung ....................................................................................77 3.2.2. Nhóm giải pháp riêng cho chính quyền huyện ở huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội .......................................................................................................................82 KẾT LUẬN ..................................................................................................... 90 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................ 91
DANH MỤC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ, ĐỒ THỊ Danh mục bảng biểu Bảng 2.1. Cơ cấu ngành của huyện Gia Lâm theo báo cáo thống kê của Ủy ban nhân dân các xã, thị trấn ....................................................................................................42 Bảng 2.2. Số lƣợng Nghị quyết do Hội đồng nhân dân huyện Gia Lâm ban hành từ năm 2016 đến 6/2019 ................................................................................................47 Bảng 2.3. Thống kê hoạt động giám sát, khảo sát, giải trình từ năm 2016 đến 6/2019 ...................................................................................................................................49 Bảng 2.4. Số lƣợng các kỳ họp Hội đồng nhân dân huyện Gia Lâm từ năm 2016 - 6/2019 ........................................................................................................................53 Bảng 2.5. Thống kê hoạt động tiếp công dân, tiếp xúc cử tri, xử lý phiếu kiến nghị Hội đồng nhân dân huyện Gia Lâm từ 2016 - 6/2019 ..............................................55 Danh mục sơ đồ Sơ đồ 2.1. Sơ đồ vị trí địa lý của huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội ......................40 Sơ đồ 2.2. Sơ đồ cơ cấu, tổ chức của Hội đồng nhân dân huyện Gia Lâm...............45 Sơ đồ 2.3. Sơ đồ tổ chức của Ủy ban nhân dân huyện Gia Lâm ..............................60 Sơ đồ 2.4. Sơ đồ các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện Gia Lâm ...................................................................................................................................64 Danh mục đồ thị Đồ thị 2.1. Số lƣợng văn bản quản lý nhà nƣớc của Ủy ban nhân dân các xã, thị trấn thuộc huyện Gia Lâm ban hành từ năm 2016 - 6/2019 .............................................69
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài luận văn Sau Cách mạng tháng 8 năm 1945, chính quyền nhà nƣớc ta dƣới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản đƣợc thành lập theo hình thức chính thể dân chủ cộng hòa, một chính quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân và nguyên tắc này tồn tại cho đến ngày nay. Trải qua gần 70 năm hình thành và phát triển; với vai trò và nhiệm vụ trong từng giai đoạn lịch sử khác nhau, chính quyền địa phƣơng (CQĐP) luôn xứng đáng là ngƣời đại biểu trung thành của nhân dân, luôn giữ đƣợc bản chất cách mạng tiến bộ, góp phần không nhỏ tới công cuộc xây dựng và bảo vệ tổ quốc. Trong những năm gần đây, cùng với xu thế và chủ trƣơng chung của Đảng, Nhà nƣớc, việc cải cách bộ máy nhà nƣớc và cải cách nền hành chính đƣợc đặc biệt quan tâm. Các chủ chƣơng, chính sách và các nỗ lực hoàn thiện hệ thống pháp luật đƣợc đƣa ra bƣớc đầu đã phần nào đáp ứng đƣợc yêu cầu của việc cải cách. Các nghị quyết của Đảng cũng nhƣ Chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính đã thể hiện rõ quyết tâm đổi mới tổ chức, hoạt động của CQĐP, xác định các nội dung cải cách: “Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng cấp CQĐP; đổi mới tổ chức, phương thức hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp; đổi mới phương thức lãnh đạo của cấp ủy Đảng đối với HĐND và UBND các cấp” [Nghị quyết số 30C/NQ-CP ngày 08/11/2011 và Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 13/6/2013 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị quyết 30C/NQ-CP của Chính phủ]. Tuy nhiên, trên thực tế việc cải cách tổ chức và hoạt động của CQĐP diễn ra khá chậm và thiếu đồng bộ, còn nhiều lúng túng, vƣớng mắc trong cả nhận thức lẫn triển khai tổ chức thực hiện. Hoạt động giám sát còn mỏng, nể nang, né tránh dẫn đến tâm lý một số nơi ngƣời dân thiếu tin tƣởng, tổ chức bộ máy còn lỏng lẻo, đại biểu chuyên trách 1
ít, chƣa thống nhất… Một số giải pháp cải cách tổ chức và hoạt động của CQĐP trong những năm qua vẫn chƣa thật sự tạo ra những đổi mới có tính đột phá để có thể xây dựng và hoàn thiện hệ thống CQĐP, đáp ứng các yêu cầu và chuẩn mực của Nhà nƣớc pháp quyền. Những đổi mới trong tổ chức và hoạt động của CQĐP về thực chất chƣa tƣơng thích với các cải cách trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nƣớc ở Trung ƣơng và nhất là chƣa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế thị trƣờng, xây dựng, hoàn thiện nhà nƣớc của dân, do dân, vì dân trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế và toàn cầu hóa. Đó vừa là một thực trạng, vừa là một vấn đề kéo dài lâu nay trong hoạt động của HĐND - UBND cần đƣợc xem xét. Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015 ra đời đã tạo nên sự thống nhất trong tổ chức và hoạt động, tạo chuyển biến và nâng cao chất lƣợng, hiệu quả hoạt động của các cấp CQĐP. Đồng thời, sự ra đời của Quy chế hoạt động của HĐND, với những quy định cụ thể hóa những nội dung của Luật cũng là một thuận lợi rất lớn giúp HĐND, UBND hoạt động ngày càng đi vào nề nếp và dần dần nâng cao chất lƣợng, hiệu quả hoạt động; tạo sự đồng thuận trong hệ thống chính trị. Những vấn đề về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và những hoạt động đặc thù của HĐND, UBND nhƣ: tổ chức kỳ họp HĐND, quyết định và giám sát của HĐND, các ban, tổ đại biểu, đại biểu… đƣợc quy định tƣơng đối rõ ràng, cụ thể, là cơ sở pháp lý để địa phƣơng hoàn thiện cơ cấu tổ chức và là kim chỉ nam trong suốt quá trình hoạt động. Thi hành Luật tổ chức Chính quyền địa phƣơng, HĐND - UBND huyện Gia Lâm nhìn chung thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định, HĐND đã có những cải tiến, đổi mới nhất định về cơ cấu tổ chức cũng nhƣ về phƣơng thức hoạt động, thực hiện ngày càng tốt hơn các nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Kỳ họp đã có những cải tiến cả về công tác chuẩn bị nội dung, cách thức điều hành, trình tự và thủ tục tiến hành nên chất 2
lƣợng đƣợc nâng lên. Công tác giám sát có những chuyển biến tích cực, có trọng tâm, trọng điểm, đã kịp thời phát hiện các thiết sót, bất cập, vƣớng mắc và đƣa ra đƣợc kiến nghị khả thi. Việc quyết định các vấn đề quan trọng của địa phƣơng ngày càng thực chất hơn, khả thi hơn, giảm bớt tính hình thức, đã đi vào thực tế. Các hoạt động tiếp xúc cử tri, tiếp công dân đã góp phần gắn kết mối quan hệ giữa cử tri và đại biểu, phản ánh đƣợc nhiều tâm tƣ, nguyện vọng, ý kiến của cử tri tới HĐND - UBND. Trƣớc yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nƣớc, hội nhập kinh tế quốc tế, nhất là yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân. Đồng thời với việc thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng, hoạt động của chính quyền ở huyện Gia Lâm vẫn còn nhiều vấn đề bất cập về thể chế; mô hình tổ chức bộ máy và phƣơng thức hoạt động của chính quyền huyện còn nhiều điểm chƣa hợp lý; sự phân cấp cho chính quyền huyện còn thiếu cụ thể; số lƣợng định biên và cơ cấu chức danh công chức huyện còn cứng nhắc, nơi thiếu, nơi thừa; chƣa có sự phân công rõ ràng, rành mạch thẩm quyền, trách nhiệm của cá nhân và tập thể… Đây chính là những nguyên nhân làm hạn chế hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền huyện trong bối cảnh mới. Xuất phát từ tình hình thực tiễn trên, học viên xin đƣợc lựa chọn đề tài: “Thi hành Luật tổ chức Chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính cấp huyện - Từ thực tiễn huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội” làm đề tài luận văn tốt nghiệp của mình, để qua đó nghiên cứu và đƣa ra đƣợc một số biện pháp khắc phục những hạn chế trong hoạt động của chính quyền cấp huyện hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Những năm gần đây, vấn đề về tổ chức và hoạt động của CQĐP nói chung cũng nhƣ CQĐP cấp huyện nói riêng luôn là vấn đề thu hút sự quan tâm của nhân dân, các nhà quản lý, nhà khoa học nhằm nâng cao hiệu quả, 3
hiệu lực quản lý nhà nƣớc, phục vụ nhân dân. Trƣớc yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nƣớc theo nguyên tắc pháp quyền, vấn đề này đã đƣợc nghiên cứu, tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau: - Cuốn “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân ở Việt Nam hiện nay” [121] do tác giả Lê Minh Thông chủ biên đã nêu bật đƣợc các luận cứ khoa học và thực tiễn về cải cách bộ máy nhà nƣớc, trong đó có CQĐP ở Việt Nam. Riêng về CQĐP, tác giả đã nêu và phân tích sâu sắc về những ƣu điểm, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của CQĐP từ các góc độ thể chế và thực tiễn vận hành của các cơ quan nhà nƣớc từng cấp CQĐP; đặc biệt là trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của CQĐP, tác giả đã luận giải những cơ sở khoa học, quan điểm, định hƣớng và giải pháp cho việc đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy CQĐP. Chính vì vậy, kết quả nghiên cứu của công trình này có giá trị tham khảo quan trọng cho việc nghiên cứu hoàn thiện bộ máy chính quyền ở một cấp cụ thể là cấp huyện. - Cuốn “Kinh nghiệm xây dựng và quản lý chính quyền các cấp trong lịch sử” của tác giả Văn Tạo gồm 5 chƣơng, đề cập cụ thể và rõ ràng về các vấn đề lý luận chung về CQĐP; lịch sử phát triển của chính quyền cơ sở; kinh nghiệm lịch sử về xây dựng, quản lý chính quyền cấp huyện. Đặc biệt là tác giả đã phân tích đƣợc những nét đặc trƣng của việc xây dựng chính quyền huyện trong lịch sử và hiện tại; phân tích, đánh giá những tồn tại, hạn chế của chính quyền nông thôn để từ đó luận giải các phƣơng hƣớng, giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện. - Trong cuốn “Tìm hiểu về chính quyền địa phương các cấp”, tác giả Nguyễn Kim Thoa tập trung giới thiệu về cơ cấu tổ chức và hoạt động của CQĐP các cấp, quyền hạn và trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức cơ sở trong việc thực hiện quyền lực nhà nƣớc. Cuốn sách cũng tập trung phân tích sâu về thẩm quyền của HĐND, UBND huyện trong việc giải quyết theo 4
Luật đất đai, Luật Giáo dục, Luật xây dựng, Luật khiếu nại tố cáo…Qua đó giúp ngƣời đọc nhận thức sâu sắc hơn về vị trí, vai trò của HĐND và UBND trong bộ máy chính quyền địa phƣơng các cấp. - Có khá nhiều luận văn thạc sỹ nhƣ: “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện thuộc TP Hà Nội trong giai đoạn hiện nay (Qua nghiên cứu thực tiễn huyện Đông Anh)” của tác giả Nguyễn Văn Quang [94]; “Tổ chức và hoạt động chính quyền huyện theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta” của tác giả Phạm Bạch Đằng [22]; “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp huyện trong điều kiện cải cách hành chính ở nước ta hiện nay” của tác giả Nguyễn Thị Nhƣ Quỳnh [100]; “Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Thanh Trì, Thành phố Hà Nội”, của tác giả Phạm Thị Hoàng Yến [145]. Ở mức độ nhất định, các luận văn đã có những luận giải về CQĐP nói chung, CQĐP cấp huyện nói riêng từ những phƣơng diện khác nhau liên quan đến tính chất lãnh thổ, phân cấp quản lý, cơ cấu, tổ chức, hoạt động... đã đánh giá đƣợc thực trạng và có các đề xuất đổi mới chính quyền huyện theo các hƣớng nghiên cứu với nhiều ý kiến, quan điểm có giá trị tham khảo trực tiếp cho nghiên cứu trong luận văn này. - Các bài báo khoa học: “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương - nhìn từ mối quan hệ giữa HĐND và UBND”, tác giả Nguyễn Trọng Hải [41]; “Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương cấp tỉnh, huyện đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN”, tác giả Hà Quang Ngọc [76]; “Một số quan điểm về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay”, tác giả Lê Minh Thông [116]; “Vị trí, vai trò của chính quyền địa phương trong hệ thống các cơ quan nhà nước”, tác giả Văn Tất Thu [122]; “Đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay”, tác giả Bùi Xuân Đức [26]; “Nâng cao vị trí, vai trò của chính quyền địa phương trong 5
tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước”, tác giả Trần Thanh Mai [68]. Các bài viết trên đã đề cập đến nhiều nội dung, nhƣng các quan điểm chủ đạo đƣợc đƣa ra bao gồm: Thứ nhất, CQĐP các cấp không thể làm tất cả mọi việc giống nhƣ một nhà nƣớc thu nhỏ trên địa bàn. Thứ hai, trong việc tổ chức quyền lực nhà nƣớc, CQĐP các cấp hiện nay có vai trò lớn hơn, thiết thực hơn và chủ động hơn việc tổ chức quản lý các mặt đời sống kinh tế - xã hội trên địa bàn. Thứ ba, mặc dù đƣợc nghiên cứu và đổi mới không ngừng, việc thực thi quyền lực nhà nƣớc tại địa phƣơng vẫn còn nhiều bất cập. Những nghiên cứu này có giá trị tham khảo lớn để phân tích, đánh giá, đề xuất quan điểm, giải pháp hoàn thiện trong mối quan hệ giữa chính quyền huyện và chính quyền các cấp trong tổng thể nền hành chính. Nhìn chung, các đề tài, công trình, bài viết nêu trên đã phân tích khá toàn diện cơ sở lý luận - thực tiễn cũng nhƣ bƣớc đầu đề xuất các quan điểm, phƣơng hƣớng, giải pháp đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nƣớc nói chung và của chính quyền địa phƣơng ở nƣớc ta nói riêng. Tuy nhiên, liên quan đến vấn đề này, hiện vẫn còn có nhiều ý kiến khác nhau cả về phƣơng diện nhận thức cũng nhƣ tổ chức thực hiện; quan hệ giữa mô hình đổi mới của CQĐP với các tổ chức trong hệ thống chính trị đang hoạt động ở đơn vị hành chính - lãnh thổ chƣa đƣợc làm rõ; lộ trình cải cách và điều kiện thực hiện còn có nhiều ý kiến khác nhau; nhiều phƣơng án cải cách mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐP đƣợc nêu ra nhƣng thực sự vẫn chƣa đủ cơ sở thuyết phục, do đó chƣa áp dụng đƣợc vào thực tiễn. Vì vậy, trên thực tế, vấn đề xây dựng và hoàn thiện CQĐP vẫn đang rất đƣợc quan tâm của các nhà khoa học, nhà lãnh đạo, quản lý cũng nhƣ ngƣời dân. Việc đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP không chỉ nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của các cấp CQĐP mà còn góp phần giải quyết căn bản mối quan hệ căn bản giữa chính quyền nhà nƣớc với nhân dân, tạo ra động lực quan trọng cho quá trình đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nƣớc trong thời gian tới. 6
Trong quá trình triển khai đề tài “Thi hành Luật tổ chức Chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính cấp huyện - Từ thực tiễn huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội” học viên có kế thừa chọn lọc kết quả của các công trình nghiên cứu nói trên vào luận văn của mình. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn * Mục đích Luận văn hƣớng tới mục đích nghiên cứu cơ sở lý luận về hoạt động và thực tiễn việc thi hành Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng nói chung, ở đơn vị hành chính cấp huyện nói riêng cụ thể là HĐND và UBND huyện. Trên cơ sở đó nhận xét về thực tiễn hoạt động của chính quyền địa phƣơng ở huyện Gia Lâm, từ đó kiến nghị đề ra những phƣơng hƣớng và giải pháp tiếp tục hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền huyện Gia Lâm. * Nhiệm vụ Để đạt đƣợc mục đích trên, luận văn có các nhiệm vụ sau: - Hệ thống hóa cơ sở lý luận chung việc xây dựng và hoàn thiện chính quyền địa phƣơng ở nƣớc ta nói chung, chính quyền địa phƣơng cấp huyện nói riêng. - Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng (HĐND - UBND) huyện Gia Lâm, phân tích rõ những ƣu điểm, hạn chế, nguyên nhân và rút ra bài học kinh nghiệm. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu * Đối tượng Luận văn tập trung nghiên cứu cụ thể là đối với HĐND và UBND huyện về thi hành Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng nói chung và tại huyện Gia Lâm nói riêng. * Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: Luận văn nghiên cứu trong phạm vi các đơn vị hành chính huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội. 7
- Về thời gian: Luận văn nghiên cứu trong nhiệm kỳ 2016 - 2021. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn * Phương pháp luận Luận văn dựa trên cơ sở phƣơng pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng, Nhà nƣớc ta về tổ chức bộ máy nhà nƣớc nói chung và đổi mới mô hình chính quyền địa phƣơng nói riêng đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền của dân, do dân, vì dân trong điều kiện phát triển kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế. * Phương pháp nghiên cứu Luận văn chủ yếu sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu nhƣ: phƣơng pháp logic - lịch sử, khảo sát thực tế, phân tích - tổng hợp, điều tra xã hội học, so sánh, đặc biệt coi trọng phƣơng pháp tổng kết thực tiễn nhằm liên kết các vấn đề chặt chẽ hơn. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn * Ý nghĩa về mặt lý luận Thứ nhất, hệ thống hóa lý luận về Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng. Thứ hai, luận văn đã luận chứng rõ hơn cơ sở lý luận về tổ chức, hoạt động của CQĐP ở nƣớc ta hiện nay và cụ thể hóa các nguyên tắc và phƣơng hƣớng, giải pháp chủ yếu tiếp tục xây dựng và hoàn thiện CQĐP góp phần xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nƣớc. * Ý nghĩa về mặt thực tiễn Thứ nhất, luận văn có giá trị tham khảo trong nghiên cứu về quản lý công, Luật Hành chính và Luật Hiến pháp trong việc tổ chức và hoạt động của CQĐP nói chung, hoạt động của chính quyền huyện nói riêng. Thứ hai, luận văn có giá trị tham chiếu trong việc đổi mới, nâng cao 8
chất lƣợng hoạt động của chính quyền huyện, trực tiếp là huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội. 7. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo. Nội dung chính của luận văn bao gồm 3 chƣơng: Chương 1. Những vấn đề chung về thi hành pháp luật và thi hành Luật Tổ chức Chính quyền địa phƣơng ở đơn vị hành chính cấp huyện. Chương 2. Thực trạng việc thi hành Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng ở đơn vị hành chính cấp huyện - Từ thực tiễn huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội. Chương 3. Phƣơng hƣớng và giải pháp nâng cao việc thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng ở đơn vị hành chính cấp huyện và chính quyền địa phƣơng huyện Gia Lâm. 9
Chƣơng 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THI HÀNH PHÁP LUẬT VÀ THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN 1.1. Những vấn đề chung về thi hành pháp luật 1.1.1. Khái niệm về thi hành pháp luật Con ngƣời với tƣ cách là một một thực thể xã hội đƣợc hình thành bởi xã hội, quan hệ xã hội. Và, xã hội cũng sẽ không tồn tại, phát triển nếu không có sự giao tiếp giữa ngƣời với ngƣời bằng ngôn ngữ. Vì vậy, để có cơ sở tiếp cận khái niệm THPL trƣớc hết cần tiếp cận nội dung này dƣới góc độ ngôn ngữ: Theo Từ điển Dictionary of law - 8.000 terms clearly defined (Ấn bản đầu tiên đƣợc xuất bản tại Anh vào năm 1986), định nghĩa “thi hành pháp luật là hoạt động đảm bảo rằng luật pháp được tuân theo” [133, tr.173]. Với cách định nghĩa này thì có thể hiểu thi hành pháp luật (THPL) là các hoạt động xử lý các hành vi trái pháp luật và bảo đảm hiệu lực các quy định pháp luật trong thực tế. Ở Việt Nam, theo Bộ Tƣ pháp (2006) - Từ điển Luật học của Viện Khoa học pháp lý, định nghĩa “thi hành pháp luật là hình thức thực hiện pháp luật một cách chủ động. Chủ thể pháp luật phải thực hiện một thao tác nhất định mới có thể thực hiện pháp luật được” [105, tr 758]. Và, thực hiện pháp luật là hành vi của chủ thể đƣợc tiến hành phù hợp với quy định, với yêu cầu của pháp luật, tức là không trái, không vƣợt quá khuôn khổ mà pháp luật quy định. Thực hiện pháp luật có thể là một xử sự có tính chủ động, đƣợc tiến hành bằng một thao tác nhất định nhƣng đó cũng có thể là một xử sự có tính thụ động, tức là không tiến hành xử sự bị pháp luật cấm. Thực hiện pháp luật có bốn hình thức: - Tuân thủ pháp luật là hình thức thực hiện pháp luật một cách thụ 10
động, thể hiện ở sự kiềm chế của chủ thể để không vi phạm các quy định cấm đoán của pháp luật; - Thi hành pháp luật; - Sử dụng pháp luật là khả năng của các chủ thể pháp luật có thể sử dụng khai thác hay không sử dụng, khai thác, hƣởng quyền mà luật dành cho mình; - Áp dụng pháp luật là hoạt động của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền dựa trên các quy định pháp luật để giải quyết, xử lý những vấn đề thuộc trách 39 nhiệm của mình. Từ điển tiếng Việt năm 2011 do Hoàng Phê chủ biên, định nghĩa “thi hành pháp luật là làm các quy phạm do nhà nước ban hành có hiệu lực nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, bảo vệ trật tự xã hội” [98, tr.1458]. Trong đó, - Pháp luật là những quy phạm hành vi do nhà nƣớc ban hành, mọi công dân buộc phải tuân theo, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội và bảo vệ trật tự xã hội; - Thi hành là làm cho thành có hiệu lực điều đã đƣợc chính thức quyết định; - Thực hiện là làm cho trở thành sự thật bằng những việc làm hoặc hành động cụ thể hoặc làm theo trình tự, phép tắc nhất định. Nhƣ vậy, dƣới góc độ ngôn ngữ nội hàm của khái niệm thi hành pháp luật là hoạt động đảm bảo hiệu lực các quy phạm pháp luật trong thực tế. Nội hàm này là cơ bản thống nhất và đƣợc dùng không phân biệt giữa thi hành pháp luật và thực hiện pháp luật trong ngôn ngữ quốc tế cũng nhƣ Việt Nam. Thời điểm hiện tại, ở Việt Nam về “thi hành pháp luật” có hai quan điểm: Quan điểm thứ nhất, THPL là một trong bốn hình thức của thực hiện pháp luật. Quan điểm này đƣợc phổ biến trong các giáo trình lý luận nhà nƣớc và pháp luật của một số cơ sở đào tạo luật nhƣ Đại học Luật Hà Nội, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội… theo đó, thực hiện pháp luật là quá trình hoạt động có mục đích làm cho những quy định của pháp luật đi vào cuộc sống, trở thành những hành vi hợp pháp của các chủ thể pháp luật thông qua 11
bốn hình thức: Tuân theo (tuân thủ), thi hành (chấp hành), sử dụng và áp dụng pháp luật. Quan điểm thứ hai, THPL là mọi hoạt động nhằm đƣa pháp luật vào cuộc sống, biến quy định pháp luật trở thành hành vi của các chủ thể. Và, đƣợc xem là công đoạn nối liền, tiếp nối quá trình xây dựng pháp luật của nhà nƣớc. Quan điểm này đã đƣợc thể chế hóa bằng các VBQPPL nhƣ: - Hiến pháp năm 1946 quy định: Chính phủ có quyền “thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện”, Ủy ban hành chính có trách nhiệm “thi hành các mệnh lệnh của cấp trên” [Điều 52, Điều 59]. - Hiến pháp năm 1992 quy định: Chính phủ có trách nhiệm “bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật”, Thủ tƣớng Chính phủ có thẩm quyền “Căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó” [Khoản 2, Điều 11, Điều 115]. - Hiến pháp năm 2013 quy định: Chính phủ “tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”, Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức thi hành pháp luật”, “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng... ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”, Bộ trưởng “chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc”, “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương”, “Ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương” [Điều 96, Điều 98, Điều 99, Điều 100, Điều 112, Điều 114]. 12