Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp huyện từ thực tiễn huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam

Chia sẻ: ViJensoo ViJensoo | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:88

Thêm vào BST

Báo xấu

50
lượt xem 20
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn trình bày những vấn đề lý luận và pháp luật về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp huyện ở Việt Nam; Thực trạng tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam; Quan điểm và giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp huyện từ thực tiễn huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp huyện từ thực tiễn huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ZƠRÂM BÊ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TỪ THỰC TIỄN HUYỆN TÂY GIANG, TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 8 38 01 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN THỊ VIỆT HƯƠNG HÀ NỘI, năm 2021
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu trích dẫn trong luận văn dựa trên số liệu bảo đảm độ tin cậy, chính xác và trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất cứ công trình nào khác. Quảng Nam, ngày tháng năm 2021 Tác giả ZƠRÂM BÊ
LỜI CẢM ƠN Trong thời gian tham gia khóa học Lớp cao học ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính khóa X, đợt 1/2019, chúng em đã được nhận sự chỉ bảo, hướng dẫn của quý thầy, cô của Học viện Khoa học xã hội, đã không quản ngại khó khăn trong khi đó tình hình dịch COVID-19 đang hoành hành trên diện rộng, bão lũ thường xuyên xảy ra nhưng các thầy, cô và Nhà Trường sắp xếp thời gian rất phù hợp, giảng dạy tận tình để truyền đạt đủ các nội dung, chương trình đào tạo đến tận học viên. Hoàn thành luận văn này nhờ sự quan tâm hướng dẫn của Cô: PGS.TS. NGUYỄN THỊ VIỆT HƯƠNG, Học viện Khoa học xã hội vừa là giáo viên trực tiếp giảng dạy. Em xin chân thành cảm ơn sự quan tâm, tạo điều kiện giúp đỡ quý báo này. Do khả năng nghiên cứu lý luận và thực tiễn còn hạn chế một điều chắc chắn trong bài viết này không tránh khỏi những khiếm khuyết và sai sót, mong các thầy, cô và người đọc góp ý, chỉnh sửa để bản thân em tiếp tục hoàn thiện luận văn. Một lần nữa cho em gửi lời chúc tốt đẹp nhất đến quý thầy, cô cùng lãnh đạo Học viện Khoa học Xã hội mạnh khỏe, hạnh phúc và gặp mọi điều tốt lành trong cuộc sống! Học viên: Zơrâm Bê
MỤC LỤC MỞ ĐẦU ............................................................................................................. 1 CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM.......................................................................................................... 7 1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân cấp huyện.............................................................................................................. 7 1.2. Cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và các mối quan hệ của Uỷ ban nhân dân cấp huyện ............................................................................... 14 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân cấp huyện .................................................................................................................. 25 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN HUYỆN TÂY GIANG, TỈNH QUẢNG NAM............... 31 2.1. Các yếu tố đặc thù của huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam có ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân huyện ...................................... 31 2.2. Thực tiễn tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam ................................................................................................. 36 2.3. Đánh giá chung về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam ..................................................................................... 54 CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TỪ THỰC TIỄN HUYỆN TÂY GIANG, TỈNH QUẢNG NAM ....................... 60 3.1. Quan điểm tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân cấp huyện từ thực tiễn huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam ..................................... 60 3.2. Giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân cấp huyện từ thực tiễn huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam ..................................... 62 KẾT LUẬN ....................................................................................................... 75 TÀI LIỆU THAM KHẢO
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT STT Từ viết tắt Nghĩa đầy đủ 1 UBHC Ủy ban hành chính 2 HĐND Hội đồng nhân dân 3 UBND Ủy ban nhân dân 4 XHCN Xã hội chủ nghĩa 5 CQĐP Chính quyền địa phương 6 THCS Trung học cơ sở 7 THPT Trung học phổ thông 8 VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật 9 QLNN Quản lý nhà nước DANH MỤC CÁC HÌNH Số hiệu Tên hình Trang hình 2.1 Bản đồ huyện Tây Giang 31
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân đòi hỏi phải có sự đổi mới và tiếp tục cải cách mạnh mẽ bộ máy Nhà nước, trong đó có chính quyền địa phương nói chung, Ủy ban nhân dân nói riêng. Trong những năm qua, Đảng ta đã ban hành nhiều nghị quyết quan trọng trong các lĩnh vực cải cách bộ máy nhà nước. Mặc dù vậy, trong công tác cải cách tổ chức bộ máy nhà nước đã xác nhận, hệ thống chính quyền địa phương trong thực tiễn cải cách vẫn còn chưa được chú trọng đúng mức. Việc đề ra giải pháp vẫn chưa tạo đột phá trong đổi mới về tổ chức hoạt động chính quyền các cấp ở địa phương. Nhìn tổng quát, hệ thống tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương hiện tại có thể còn ít nhiều phù hợp với tính chất và trình độ phát triển của đơn vị hành chính, lãnh thổ, nhưng sẽ bất cập khi nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thật sự được xây dựng và vận hành theo đúng quy luật khánh quan của nó và Nhà nước pháp quyền của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân được xác lập được các cơ sở của mình trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế và toàn cầu hóa. Về cơ cấu UBND cấp huyện hiện có 13 cơ quan chuyên môn trực thuộc, được tổ chức thực hiện theo Nghị định 37/2014/NĐ-CP ngày 05/5/2014 về việc quy định tổ chức những cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện; Nghị định 108/2020/NĐ-CP ngày 14/9/2020 về sửa đổi, bổ sung một số Điều tại Nghị định 34/2014/NĐ-CP ngày 05 tháng 5 năm 2014 về việc quy định tổ chức những cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện... Như vậy, cho thấy nếu thực hiện theo tinh thần Văn kiện Hội nghị Trung ương lần VI, BCH TW khóa XII về “một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”; Thế thì xét thấy cơ quan 1
chuyên môn thuộc UBND còn nhiều, trong 13 phòng, ban chuyên môn nên tổ chức giải thể Phòng Y tế huyện còn lại 12 Phòng, ban là hợp lý nhất và tiếp tục tinh giản biên chế theo quy định. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Trong những năm qua, đã có nhiều công trình, đề tài khoa học, các luận văn Thạc sỹ, các bài báo khoa học liên quan đến việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của UBND các cấp nói chung, tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện nói riêng đã được công nhận như: Đề tài mã số: 60.38.01.02 của Bùi Hữu Phát về tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện từ thực tiễn tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, năm 2015, do PGS.TS. Vũ Trọng Hách người hướng dẫn khoa học. Đăc biệt là các Báo cáo đề dẫn Hội thảo khoa học “Tổ chức chính quyền địa phương: Quy định pháp luật thực tiễn cuả Pháp và Việt Nam” có nhiều bài viết về một số vấn đề về tổ chức chính quyền địa phương của Việt Nam”. PGS. TS. Vũ Thư, Viện Nhà nước và pháp luật “ Những vấn đề cơ bản trong quy định về chính quyền địa phương của Hiến pháp sửa đổi”; PGS. TS. Vũ Hồng Anh, Viện nghiên cứu lập pháp “Về mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị và chính địa phương ở nông thôn”; TS. Bùi Thị Mừng (Trường Đại học Luật Hà Nội) với bài tham luận “Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động chính quyền địa phương ở bối cảnh thực hiện Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015”; Ths. Vũ Thu Hằng, Khoa Nhà nước và pháp luật Đại học Nội vụ Hà Nội “Phát huy vai trò của Nhân dân trong xây dựng và giám sát hoạt động của chính quyền địa phương”; Ths. Đỗ Thị Thanh Nga, Khoa Hành chính học Đại học Nội vụ Hà Nội “Một số điểm mới về cơ cấu tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015”; Ths. Trương Quốc Việt, Khoa Hành chính học Trường Đại học Nội vụ Hà Nội “Sự phát triển của của chế định chính quyền địa phương qua các bản Hiến pháp”; Ths. Nguyễn Thị Ngọc Linh, Khoa Nhà nước và pháp luật Đại học Nội vụ Hà Nội “Một số đểm mới của Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015”. 2
Những công trình tài liệu nghiên cứu đã được nêu trên nhìn chung đã khái quát được bức tranh về tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương, trong đó có Ủy ban nhân dân. Bên cạnh đó cần làm rõ thêm sự giống nhau và khác nhau giữa chính quyền địa phương ở đô thị và chính quyền địa phương ở nông thôn. Tuy nhiên, pháp luật có quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở nông thôn rất cụ thể nhưng xét về mặt địa giới hành chính thì có sự khác nhau. Ví dụ như: Giữa huyện Đông Giang và huyện Tây Giang có sự khác biệt nhau đó là Tây Giang có 08 xã biên giới nên yêu cầu pháp luật phải có sự điều chỉnh về chức năng, nhiệm vụ và quyền này nhất là về công tác đối ngoại. v.v… 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Luận văn có mục đích tổng quát là xây dựng căn cứ lý luận và căn cứ thực tiễn cho việc đề xuất các giải pháp nhằm tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện ở Việt Nam nói chung, của UBND huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam nói riêng. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức chính quyền địa phương và chính quyền địa phương cấp huyện tại Việt Nam. Tập trung luận chứng về vai trò, vị trí, tính chất, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp huyện; - Phân tích các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện ở Việt Nam. Làm rõ các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện ở Việt Nam; - Phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam, phát hiện những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của thực trạng đó; 3
- Đề xuất phương hướng và một số giải pháp nhằm tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện ở Việt Nam nói chung, ở huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam nói riêng. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu - Các quan điểm khoa học về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp huyện; - Hệ thống các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện; - Thực tiễn tổ chức và hoạt động của UBND huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam; - Kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện tại một số huyện có điều kiện tương đồng với huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi nội dung: Luận văn nghiên cứu trực diện các vấn đề có liên quan đến tổ chức và hoạt động của UBND huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam. - Phạm vi không gian nghiên cứu: tại huyện Tây Giang thuộc tỉnh Quảng Nam. Trong quá trình nghiên cứu, có sự so sánh nhất định với một số địa phương cấp huyện có điều kiện tương đồng với huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam. - Phạm vi thời gian: Luận văn nghiên cứu trong giai đoạn từ năm 2006 đến nay ( từ khi Luật Tổ chức Chính quyền năm 2015 có hiệu lực trên thực tế). 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Luận văn nghiên cứu trên cơ sở vận dụng quan điểm chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, về tổ chức bộ máy nhà nước dân chủ, về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. 4
Luận văn cũng tiếp thu và vận dụng một số quan điểm trong các học thuyết được áp dụng phổ biến trên thế giới: Học thuyết phân quyền, Học thuyết Nhà nước pháp quyền, Học thuyết Quản trị nhà nước, Học thuyết Quyền con người, …. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu hiện đại, được áp dụng phổ biến trong nghiên cứu khoa học pháp lý và khoa học xã hội nói chung như: phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, lịch sử, nghiên cứu tài liệu thứ cấp và tham khảo ý kiến chuyên gia. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần xây dựng cơ sở nhận thức lý luận đầy đủ hơn về vai trò, vị trí, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương nói chung, của UBND và UBND cấp huyện nói riêng ở Việt Nam. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Kết quả nghiên cứu của luận văn là tài liệu tham khảo hữu ích cho cấp uỷ Đảng, chính quyền và các thiết chế trong hệ thống chính trị tại huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam trong quá trình thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng; chính sách, pháp luật của Nhà nước ta về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương tại những địa bàn có tính đặc thù. Đồng thời, kết quả nghiên cứu luận văn cũng có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong hoạt động nghiên cứu, đào tạo thuộc lĩnh vực luật học và quản lý hành chính công. 7. Kết cấu của luận văn Bên cạnh những phần như phần mở đầu, phần kết luận và phần tài liệu tham khảo nghiên cứu, thì kết cấu nội dung của luận văn được chia thành 3 chương cơ bản dưới đây: 5
Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp luật về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân cấp huyện ở Việt Nam Chương 2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam Chương 3. Quan điểm và giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân cấp huyện từ thực tiễn huyện Tây Giang, tỉnh Quảng Nam 6
CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN Ở VIỆT NAM 1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân cấp huyện 1.1.1. Khái quát về bộ máy chính quyền địa phương ở Việt Nam Khái niệm về chính quyền địa phương tuy được giới nghiên cứu luật học và những nhà quản lý hiểu theo nhiều góc nhìn, song điểm chung nhất ở chỗ là xem chính quyền địa phương là cơ quan do nhân dân địa phương lập ra (mà không phải cơ quan tản quyền) nhằm quản lý điều hành các công việc tại địa phương. Đối với nước ta, một cấp chính quyền ở địa phương thường có cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (hoặc tên gọi khác), nhưng cũng có thể chỉ có cơ quan hành chính nhà nước. Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến nước ta, Hiến pháp đã xác định tên gọi mới thể hiện ở “Chương IX. Chính quyền địa phương” (gồm 7 điều, từ Điều 110 đến Điều 116). Chương IX của Hiến pháp sửa đổi, quy định nhiều mặt khác nhau của chính quyền địa phương, tại Điều 110 Hiến pháp này đã quy định rõ về đơn vị hành chính của nước ta, cụ thể là: “1. Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam theo sự phân định sau: Nước được chia ra thành các tỉnh và thành phố trực thuộc TW (gọi chung cấp tỉnh); tỉnh được chia ra thành các huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã (gọi chung cấp huyện); thành phố trực thuộc TW được chia ra thành quận, thị xã, huyện và đơn vị hành chính tương đương; Huyện được chia ra thành các xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh và thị xã được chia ra thành các phường và xã; quận được chia ra thành các phường. Đối với đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt thì do Quốc hội nhà nước ta thành lập. 7
2. Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”. Với cách phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ đó có nhiều nét tương đối giống với những quy định trước đó, song dù vậy có một số điểm đáng chú ý: Một là, loại đơn vị hành chính cấp huyện được mở rộng thêm thông qua việc bổ sung “đơn vị hành chính tương đương, mà cụ thể Hiến pháp đã đề cập “đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” thì do Quốc hội nước ta thành lập. Như vậy, có thể hiểu đây chính là một đơn vị hành chính tương đương, cùng tương đương với cấp huyện (mà không thể là tương đương với cấp xã hoặc cấp tỉnh); Hai là, quy định tại khoản 2, đó là: Việc giải thể, thành lập, điều chỉnh, chia, nhập về địa giới đơn vị hành chính là phải trưng cầu ý kiến Nhân dân địa phương và thực hiện theo luật định về trình tự thủ tục. Đây chính là điểm đổi mới tiến bộ, phù hợp với xã hội dân chủ - khi quyền của người dân được tham gia quyết định về vấn đề đơn vị hành chính lãnh thổ đã được ghi nhận ở Hiến pháp. Trước khi sửa đổi, Hiến pháp 1992 đã liên kết ngay trong quy định về đơn vị hành chính là: “Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định” (Điều 108). Thì tại Điều 111 của Hiến pháp sửa đổi này đã quy định một điều riêng về mối liên kết trong Khoản 1 và Khoản 2 thuộc Điều 111, cụ thể là: (1). Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; (2). Cấp chính quyền địa phương được cơ cấu gồm HĐND và UBND cùng cấp và được tiến hành tổ chức trên cơ sở phù hợp với đặc điểm đô thị, nông thôn, hải đảo và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do pháp luật quy định” . Trong quy định của Hiến pháp sửa đổi, việc tổ chức chính quyền địa phương được định hướng rõ rệt hơn. Ở đó, có sự phân biệt hai khái niệm “chính quyền địa phương” và “cấp chính quyền địa phương”. Tại Khoản 1 đã ghi: 8
“Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính”; đây là logic để dẫn dắt quy định tại khoản 2: “Cấp chính quyền địa phương được cơ cấu gồm HĐND và UBND cùng cấp và được tiến hành tổ chức trên cơ sở phù hợp với đặc điểm đô thị, nông thôn, hải đảo và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do pháp luật quy định” (Tức là không nhất thiết đơn vị hành chính nào cũng phải là một cấp chính quyền với hai loại cơ quan kể trên). Việc tổ chức cấp chính quyền như thế nào tùy thuộc vào các đặc điểm các yếu tố địa lý, kinh tế - xã hội, quan niệm về bộ máy nhà nước, kinh nghiệm thực tiễn, cải cách... hiện tập trung trong các quy định tại các điều 112, 113, 114 của Hiến pháp sửa đổi. Điều 112 đã quy định rằng: “Chính quyền địa phương các cấp được tổ chức và đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; quyết định đối với những vấn đề của địa phương do pháp luật quy định; và chịu sự giám sát, kiểm tra của các cơ quan nhà nước cấp trên. 2. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. 3. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”. Xét khía cạnh hình thức, với quy định được nêu tại 03 khoản nói trên đã có nhiều dấu hiệu tương tự giống với những quy định của các quốc gia về tự quản địa phương (hay chính quyền địa phương tự quản), cụ thể là: Một là, chính quyền địa phương các cấp quyết định đối với những vấn đề và công việc của địa phương trên cơ sở pháp luật quy định; Hai là, việc xác định quyền hạn và nhiệm vụ của địa phương dựa trên sự phân định về thẩm quyền đối với từng cấp chính quyền từ TW tới địa phương cơ sở; 9
Ba là, từng cấp chính quyền địa phương thực hiện một số nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên ủy thác với điều kiện phải đảm bảo thực hiện tốt các nhiệm vụ tương ứng. Bốn là, năng lực giám sát, kiểm tra của các cơ quan nhà nước cấp trên đối với hoạt động của chính quyền các cấp ở địa phương. Tuy nhiên, những dấu hiệu đó không là cơ sở để đi đến kết luận rằng chính quyền địa phương được quy định trong Hiến pháp sửa đổi khác biệt về chất so với chính quyền địa phương tại Hiến pháp trước sửa đổi hoặc xem đó là chính quyền địa phương tự quản theo quan niệm chung hiện nay. Nếu quan niệm một cách khái quát có hai loại chính quyền địa phương, một loại chính quyền địa phương được xem là một bộ phận cấu thành thống nhất có khuynh hướng chủ đạo là tập quyền, tập trung (có ít nhiều có tính dân chủ) và loại chính quyền địa phương được gọi là tự quản thì giữa chúng có sự khác nhau căn bản. Đối với loại thứ nhất, chính quyền địa phương không có “chủ quyền” (hiểu chủ quyền theo nghĩa về phân định thẩm quyền rạch ròi và dứt khoát trong luật), nói chung, nó phải chịu sự tác động (chỉ đạo, mệnh lệnh) của chính quyền, cơ quan nhà nước cấp trên, không có tính độc lập đáng kể. Trái lại, đối với loại thứ hai, chính quyền địa phương có “chủ quyền” trong việc quyết định các mối quan hệ theo chiều dọc với bộ máy hành chính nhà nước. 1.1.2. Khái niệm tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân cấp huyện Ở Việt Nam, Uỷ ban nhân dân là khái niệm được dùng từ khi có Hiến pháp năm 1980 đến nay, còn theo Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1946 cơ quan này được gọi là Uỷ ban hành chính. Theo pháp luật hiện hành UBND do HĐND cùng cấp tiến hành bầu nên, gồm có chủ tịch UBND, những phó chủ tịch UBND và uỷ viên UBND. Chủ tịch UBND phải là đại biểu HĐND (đại biểu dân cử), các thành viên còn lại của UBND thì không hoàn toàn nhất thiết là đại biểu HĐND. Kết quả về việc bầu thành viên UBND phải do Chủ tịch UBND cấp trên 10
trực tiếp phê duyệt; đối với kết quả bầu thành viên UBND cấp tỉnh thì phải do Thủ tướng chính phủ trực tiếp phê chuẩn. Như vậy, theo luật định hiện hành có thể xác định: Uỷ ban nhân dân cấp huyện trực tiếp do Hội đồng nhân dân cấp huyện bầu nên, đây là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân cấp huyện, là cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện, nên phải chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, các đạo luật, những VBQPPL của các cơ quan nhà nước cấp trên và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện. Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lí hành chính nhà nước ở địa phương trên các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, giáo dục, y tế, quốc phòng, an ninh... Uỷ ban nhân dân họp mỗi tháng ít nhất một lần do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân triệu tập và chủ toạ. Những quyết định của UBND phải được hơn 50% tổng số thành viên của UBND biểu quyết tán thành. Chủ tịch UBMTTQVN và người đứng đầu những tổ chức chính trị xã hội hợp pháp ở địa phương được mời tham dự những phiên họp UBND cùng cấp một khi bàn bạc các vấn đề có liên quan. UBND thảo luận tập thể và quyết định theo nguyên tắc đa số đối với những vấn đề quan trọng huyết mạch thuộc thẩm quyền của mình do pháp luật quy định thông qua những phiên họp, cụ thể là: Chương trình việc làm của UBND; quyết toán và dự toán ngân sách thường niên, quỹ dự trữ của địa phương để trình HĐND cùng cấp; báo cáo của UBND trước HĐND cùng cấp để thông qua; Kế hoạch phát triển KT-XH; những biện pháp thực thi nghị quyết HĐND về KT- XH; Đề án về việc thành lập mới, giải thể/ sáp nhập những cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND và việc phân vạch, điều chỉnh địa giới, đơn vị hành chính tại địa phương. 1.1.3. Đặc điểm tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân cấp huyện Tại Điều 2 của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2003 có quy định rằng: UBND là cơ quan do HĐND bầu ra, đây là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp và là cơ quan hành chính nhà nước tại địa phương, nên 11
UBND chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và đối với cơ quan nhà nước cấp trên[39]. Theo Khoản 1 thuộc Điều 8 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 đã quy định rõ: “UBND do HĐND cùng cấp bầu ra, đây là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp và là cơ quan hành chính nhà nước tại địa phương, nên UBND chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và đối với cơ quan nhà nước cấp trên. - UBND cấp huyện là cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện, nên nó mang đặc điểm chung của cơ quan hành chính nhà nước. Đó là: Thực hiện chức năng chấp hành và điều hành đối với mọi mặt lĩnh vực trong đời sống xã hội; Tổ chức thực thi trong thực tiễn đối với các nội dung đã được ban hành trong các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp và của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên; Kiểm tra và thanh tra, chỉ đạo quá trình thực thi pháp luật của những cơ quan thuộc thẩm quyền của mình và kể cả đối với cá nhân, tổ chức tuy không trực thuộc khối cơ quan hành chính nhà nước. So với các hệ thống của những cơ quan nhà nước khác, thì khối cơ quan hành chính nhà nước là một hệ thống khá phức tạp, có số lượng cơ quan trực thuộc và đội ngũ cán bộ, công chức đông nhất. 1.1.4. Vai trò tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân cấp huyện Ủy ban nhân dân huyện (sau đây viết tắt là UBND huyện) do Hội đồng nhân dân huyện bầu; là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân huyện (sau đây viết tắt là HĐND huyện), cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân huyện, HĐND huyện và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. UBND cấp huyện trong quá trình hoạt động phải chấp hành và chịu trách nhiệm trước Hiến pháp, các đạo Luật, những văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và Nghị quyết HĐND cùng cấp để đảm bảo thực thi các 12
chính sách, các biện pháp về phát triển KT-XH, củng cố an ninh quốc phòng trên địa bàn cấp huyện. UBND cấp huyện thực hiện chức năng QLNN tại địa phương mình, đóng góp vào việc đảm bảo sự quản lý, chỉ đạo thống nhất từ trên xuống trong hệ thống tổ chức bộ máy hành chính nhà nước từ cấp Trung ương tới cấp xã. UBND huyện tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng pháp luật; thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ, vừa bảo đảm phát huy vai trò lãnh đạo của tập thể UBND huyện, vừa đề cao trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và Ủy viên UBND huyện. Giải quyết công việc theo quy định của pháp luật, sự chỉ đạo, điều hành của UBND tỉnh, Chủ tịch UBND tỉnh; bảo đảm sự lãnh đạo của Huyện ủy, sự giám sát của HĐND huyện, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam huyện trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Trong quá trình phân công về việc giải quyết công vụ, thì mỗi công việc chỉ được phân công giao cho một đơn vị, cơ quan, một người phụ trách (quy về một đầu mối) và chịu trách nhiệm chính. Đối với tập thể thì không được làm thay công việc của cá nhân, đối với cấp trên thì không được làm thay công việc của cấp dưới; và ngược lại. Người đứng đầu cơ quan đơn vị (Thủ trưởng cơ quan đơn vị) đối với nhóm công việc được phân công phụ trách, thì họ phải chịu trách nhiệm về kết quả các công việc được giao và tiến độ thực hiện. Phải đảm bảo kế hoạch, chương trình và Quy chế làm việc; và tuân thủ pháp luật hiện hành quy định về thủ tục, trình tự và thời hạn giải quyết công việc. Bảo đảm phát huy sở trường và năng lực của các cán bộ, công chức; đề cao cơ chế phối hợp liên thông trong công tác, tăng cường trao đổi chia sẻ thông 13
tin trong quá trình giải quyết công việc và trong việc thực hiện các hoạt động theo nhiệm vụ, chức năng và quyền hạn đã được luật định. Đảm bảo mọi hoạt động được thực hiện dân chủ, minh bạch, hiện đại, hiệu quả; và chịu sự giám sát của nhân dân, đề cao tinh thần thái độ tận tụy phục vụ sự hài lòng của Nhân dân. 1.2. Cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và các mối quan hệ của Uỷ ban nhân dân cấp huyện 1.2.1. Cơ cấu tổ chức của Uỷ ban nhân dân cấp huyện Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp huyện theo pháp luật Việt Nam: Quá trình điều chỉnh pháp luật về Ủy han nhân dân cấp huyện ở nước ta từ năm 1945 đến nay: 1.2.2. Ủy ban nhân dân huyện theo sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945, Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945, sắc lệnh số 11 /SL ngày 24/11/1946 và Hiến pháp năm 1946 Kể từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, căn cứ pháp lý đầu tiên đối với chính quyền địa phương là 02 sắc lệnh, cụ thể: Sắc lệnh 63/SL ngày 22 tháng 11 năm 1945 về việc tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính kỳ, tỉnh, huyện, xã; và Sắc lệnh 77/SL ngày 21 tháng 12 năm 1945 về việc tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính thành phố và khu phố. Như vậy, Ủy ban hành chính cấp huyện (theo Sắc lệnh 63/SL và Sắc lệnh 77/SL này) chỉ là cấp trung gian. Cấp huyện chỉ tiến hành tổ chức nên Ủy ban hành chính do đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã bầu ra, gồm có: Chủ tịch ủy ban hành chính; Phó chủ tịch Ủy ban hành chính; Thư ký Ủy ban hành chính; và 02 Ủy viên dự khuyết của Ủy ban này. Tại Điều 78 Sắc lệnh 63/SL xác định rằng: “Ủy ban hành chính cấp huyện có nhiệm vụ thi hành và kiểm soát việc thi hành mệnh lệnh của cấp trên, kiểm soát Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính cấp xã; 14
có nhiệm vụ giải quyết những công việc thuộc phạm vi cấp huyện, điều khiển đội cảnh binh cấp huyện nhằm lo công việc tuần phòng, trị an ở cấp huyện "[05]. Còn tại Điều 3 và Điều 4 của Sắc lệnh 77/SL có quy định rằng: Khác với tỉnh, việc tổ chức chính quyền thành phố bao gồm 02 cấp, đó là: thành phố và khu phố. Song trong đó, cấp thành phố mới gồm có cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính; trong khi cấp khu phố chỉ có duy nhất là Ủy ban hành chính. Ngoại trừ thành phố Đà Lạt thì không có cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính thành phố, mà chỉ duy nhất có Ủy ban hành chính khu phố. Ủy ban hành chính khu phố là cơ quan do cử tri của khu phố trực tiếp bầu nên (cũng tương tự với Uỷ ban hành chính các cấp khác), Ủy ban hành chính khu phố có trách nhiệm thi hành mệnh lệnh của cấp trên và có nhiệm vụ giải quyết những công việc trên địa bàn khu phố mình.[06] Sắc lệnh 11/SL được Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành ngày 24/01/1946 quy định đối với việc tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã. Theo đó, những thị xã lớn được chia thành nhiều khu; với mỗi khu tương ứng có một Ủy ban hành chính. Việc phân chia khu được Ủy ban hành chính kỳ định (trong Điều 1); về cách thức tổ chức chính quyền nhân dân được tổ chức theo cách thức đã định trong sắc lệnh 77/SL áp dụng đối với các thành phố; chỉ có điểm khác ở chỗ là, trong hoạt động kiểm soát thì tỉnh sẽ làm thay và kỳ sẽ làm thay Chính phủ (trong Điều 2). Mặt khác, Sắc lệnh 11/SL cũng tạm thời quy định lại đối với những thành phố Vinh - Bến Thủy, Nam Định, Đà Nẵng, Huế là thị xã. Nhìn chung, về cơ bản chính quyền địa phương theo Hiến pháp 1946 được tổ chức theo quy định của các sắc lệnh: Sắc lệnh 77/SL; và sắc lệnh sửa đổi bổ sung sắc lệnh 63 và sắc lệnh 77 nhằm phù hợp sự nghiệp kháng chiến. Ở giai đoạn này, có sự khác nhau về bộ máy giữa chính quyền nông thôn và đô thị trong việc quản lý và tổ chức chính quyền địa phương. Tại Điều 58 của Hiến pháp năm 1946, Ủy ban hành chính huyện là cơ quan do Hội đồng nhân các xã 15