Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Hoàn thiện cơ cấu chi ngân sách để chuyển dịch cơ cấu kinh tế của tỉnh Bình Thuận theo hướng CNH - HĐH

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:73

Thêm vào BST

Báo xấu

10
lượt xem 1
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của đề tài là đề ra những phương hướng, giải pháp và kiến nghị cụ thể về tiếp tục hoàn thiện cơ cấu chi ngân sách tại tỉnh Bình Thuận để quản lý và sử dụng các khoản chi ngân sách của tỉnh một cách hợp lý, hiệu quả nhất.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Hoàn thiện cơ cấu chi ngân sách để chuyển dịch cơ cấu kinh tế của tỉnh Bình Thuận theo hướng CNH - HĐH

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM NGUYỄN VĂN HOA LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ TP. Hồ Chí Minh – Năm 2005
LỜI MỞ ĐẦU 1. Ý nghĩa của đề tài Ngày nay, ngân sách Nhà nước (NSNN) đã trở thành công cụ điều chỉnh kinh tế vĩ mô cực kỳ quan trọng của Nhà nước, nó giữ vai trò quyết định chi phối đến sự phát triển kinh tế, thực hiện công bằng xã hội. Trong điều kiện nền kinh tế nhiều thành phần, vận động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa; để quản lý ngân sách một cách hiệu quả, trước hết cần phải nhận thức lại những vấn đề lý luận về ngân sách Nhà nước, đổi mới nội dung hoạt động của nó gắn với điều kiện của cơ chế thị trường và định hướng phát triển kinh tế - xã hội. Chi ngân sách là một trong hai nội dung cấu thành NSNN, giữ vai trò bảo đảm cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế - xã hội trên địa bàn. Trong quản lý, điều hành ngân sách, điều chỉnh tỷ trọng các nội dung chi trong cơ cấu chi NSNN sẽ có tác động rất lớn đến mối tương quan giữa tích lũy với tiêu dùng, giữa mục tiêu tăng trưởng với đảm bảo công bằng xã hội. Do vậy, hoàn thiện cơ cấu chi NSNN là một trong những giải pháp quan trọng để chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng CNH – HĐH. Thời gian qua, công tác điều hành cơ cấu chi NSNN của tỉnh Bình Thuận đã có những thay đổi theo hướng tích cực, mặc dù cân đối ngân sách còn rất khó khăn nhưng tỷ trọng cơ cấu chi đầu tư phát triển trong cơ cấu chi NSNN hàng năm không ngừng tăng, góp phần đáng kể vào việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế tạo đà cho tăng trưởng kinh tế, ổn định đời sống xã hội. Tuy vậy, bên cạnh mặt tích cực vẫn còn bộc lộ những tồn tại trong điều hành cơ cấu chi NSNN, đó là: việc hoạch định kế hoạch chi ngân sách còn chưa đãm bảo tình khoa học, một số nội dung trong cơ cấu chi NSNN còn chưa phù hợp, chưa đáp ứng đầy đủ nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Do vậy, tiếp tục hoàn thiện cơ cấu chi NSNN để đáp ứng những đòi hỏi phát triển kinh tế - xã hội trong giai đoạn mới vẫn đang là vấn đề mang tính cấp bách. Xuất phát từ yêu cầu về thực tiễn quản lý NSNN tại địa phương đang công tác, sau ba năm được học tập và trang bị những kiến thức lý luận sau đại học, tôi chọn đề tài luận văn “Hoàn thiện cơ cấu chi ngân sách để chuyển dịch cơ cấu kinh tế của tỉnh Bình Thuận theo hướng CNH - HĐH”. 2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài Nội dung của đề tài tự bản thân nó đã mang ý nghĩa rộng lớn cả về mặt cơ sở lý luận lẫn thực tiễn. Mục tiêu của đề tài là đề ra những phương hướng, giải Trang 1
pháp và kiến nghị cụ thể về tiếp tục hoàn thiện cơ cấu chi ngân sách tại tỉnh Bình Thuận để quản lý và sử dụng các khoản chi ngân sách của tỉnh một cách hợp lý, hiệu quả nhất. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài Nhằm đạt được mục tiêu cơ bản trên đây, Luận văn tập trung nghiên cứu, hệ thống lại những vấn đề cơ sở lý luận về ngân sách Nhà nước, lý luận về cơ cấu chi NSNN, Luật NSNN; phân tích thực trạng về cơ cấu chi NSNN của tỉnh Bình Thuận trong thời gian qua, rút ra những mặt tích cực, mặt còn hạn chế, tìm ra những nguyên nhân tồn tại; đề xuất những giải pháp cơ bản tiếp tục hoàn thiện cơ cấu chi NSNN của tỉnh để phục vụ mục tiêu chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng CNH – HĐH . 4. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu xuyên suốt của Luận văn là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Với cơ sở phương pháp luận trên, NSNN được xem như là một công cụ kinh tế của Nhà nước luôn biến đổi và phát triển; do vậy cần được thường xuyên nghiên cứu, hoàn thiện và phát triển. Các kết luận và giải pháp đề xuất được đúc kết từ quá trình thu thập, khảo sát và tổng hợp các thông tin, tư liệu; qua đó đối chiếu với cơ sở lý luận để làm sáng tỏ những nội dung nghiên cứu. Ngoài ra để bảo đảm tính khoa học, Luận văn cũng tuân thủ một số nguyên tắc và phương pháp cơ bản như nguyên tắc khách quan, nguyên tắc toàn diện, phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp hệ thống. 5. Kết cấu của luận văn Kết cấu của luận văn ngoài lời mở đầu và phần kết luận gồm có 3 chương : Chương I: Lý thuyết cơ bản về NSNN và cơ cấu chi NSNN với chuyển dịch cơ cấu kinh tế Chương II: Thực trạng về cơ cấu chi ngân sách của tỉnh Bình Thuận Chương III: Các giải pháp hoàn thiện cơ cấu chi ngân sách để chuyển dịch cơ cấu kinh tế của tỉnh Bình Thuận theo hướng CNH - HĐH. Do khả năng và thời gian còn hạn chế nên luận văn không tránh khỏi còn nhiều sai sót. Nhiều vấn đề trong Luận văn đặt ra nhưng chưa được nghiên cứu, giải quyết thật thấu đáo. Kính mong các Thày, Cô, các đồng nghiệp quan tâm, cho ý kiến để Luận văn được hoàn thành và mang ý nghĩa thiết thực hơn. CHƯƠNG I LÝ THUYẾT CƠ BẢN VỀ NSNN VÀ CƠ CẤU CHI NSNN Trang 2
VỚI CHUYỂN DỊCH CƠ CẤU KINH TẾ 1.1. Ngân sách Nhà nước 1.1.1. Bản chất NSNN 1.1.1.1. Khái niệm về NSNN NSNN là một bộ phận quan trọng nhất của tài chính Nhà nước (TCNN). Tuy nhiên, TCNN đã hình thành trước và từ rất lâu so với NSNN, nó gắn liền với sự ra đời của Nhà nước và cùng với sự xuất hiện của tiền tệ, làm tiền tệ hóa các khoản thuế và chi tiêu của Nhà nước. Nguyên nhân xuất hiện của TCNN: Quá trình sản xuất xã hội trải qua bốn khâu là sản xuất, phân phối, trao đổi và tiêu dùng. Trong lịch sử phát triển của loài người, ở giai đoạn đầu chưa có sự phân công lao động, mọi người trong cộng đồng làm chung và cùng hưởng sản phẩm làm ra dưới hình thức phân phối bình quân trực tiếp. Đến giai đoạn sau của chế độ cộng sản nguyên thủy, mặc dù đã có sự phân công lao động xã hội nhưng hình thức phân phối vẫn là bình quân trực tiếp nên chưa xuất hiện trao đổi hàng hóa và chưa cần thiết phải hình thành Nhà nước. Khi phân công lao động xã hội đã phát triển, nền sản xuất hàng hóa giản đơn ra đời cùng với sự xuất hiện sản phẩm thặng dư và yêu cầu trao đổi hàng hóa. Xã hội phân hóa thành các tầng lớp giàu, nghèo, từ đó hình thành nên các giai cấp. Sự xuất hiện của giai cấp và đấu tranh giai cấp đã làm Nhà nước xuất hiện với bộ máy Nhà nước, mà Nhà nước muốn tồn tại được thì phải có TCNN. Như vậy, sản xuất hàng hóa là nguồn gốc hay nguyên nhân sâu xa quyết định sự ra đời của phạm trù TCNN. Nhà nước sử dụng TCNN để nuôi dưỡng bộ máy Nhà nước và làm công cụ để thực hiện tốt chức năng cai trị, do đó Nhà nước là nguyên nhân trực tiếp quyết định sự ra đời của phạm trù TCNN. TCNN gắn liền với sự xuất hiện của nền sản xuất hàng hóa, gắn với sự ra đời và tồn tại của Nhà nước nên TCNN là một phạm trù kinh tế lịch sử, chỉ khi sản xuất hàng hóa không còn cần thiết và Nhà nước diệt vong thì mới không còn phạm trù TCNN. NSNN xuất hiện muộn hơn rất nhiều so với TCNN, nó chỉ ra đời và tồn tại khi mà: TCNN đã tồn tại và hoạt động; vai trò của TCNN không chỉ còn bó hẹp trong việc nuôi dưỡng bộ máy Nhà nước, mà còn thực hiện các chức năng, nhiệm vụ khác của xã hội; thể chế xã hội đã có sự biến đổi từ “Quân chủ” sang “Cộng hòa”, tức là đã có sự tách rời giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp; luật pháp đã được hoàn chỉnh ở mức độ nhất định. Trang 3
Khi ra đời, chính NSNN đã tập hợp và cân đối thu - chi của Nhà nước, quy định bắt buộc mọi khoản chi phải theo dự toán, mọi khoản thu phải theo luật định, chấm dứt sự tùy tiện trong quản lý thu- chi của Nhà nước. Khi nói về ngân sách Nhà nước, trên thế giới có nhiều cách định nghĩa về ngân sách, chẳng hạn như: Từ điển Bách khoa toàn thư của Liên Xô (cũ) viết: ngân sách là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của Nhà nước. Mọi kế hoạch thu chi bằng tiền của bất kỳ một xí nghiệp, cơ quan hay một cá nhân nào trong một giai đoạn nhất định. Theo từ điển Novean Petit Lavosse của Pháp thì ngân sách được giải thích là bảng liệt kê dự kiến các khoản thu nhập và chi trả của một cơ quan hay một công xã. Theo từ điển của nước Anh giải thích thuật ngữ ngân sách là bảng kế toán về khả năng thu nhập (tiền thu vào) và chi tiêu (tiền xuất ra) trong một giai đoạn nhất định của tương lai, thường là một năm. Một nhà kinh tế học người Anh khác lại cho rằng NSNN là bảng kê các khoản dự thu và dự chi trong thời kỳ nào đó, thường là một năm. Ở nước ta, một số ý kiến trước đây cho rằng NSNN là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước, là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước, là bộ phận chủ đạo trong hệ thống tài chính. Tất cả những cách nhìn nhận như trên về NSNN là chưa thật sự đầy đủ cả về mặt xác định khái niệm cũng như làm rõ bản chất NSNN. Khái niệm về NSNN được hiểu đầy đủ theo Luật NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. 1.1.1.2. Bản chất NSNN Các biểu hiện của NSNN rất phong phú, đa dạng nhưng cũng rất rời rạc; đó là bảng tổng hợp các khoản thu, khoản chi của Nhà nước, là mức động viên các nguồn lực tài chính vào tay Nhà nước, những khoản đóng góp của các thành viên trong xã hội cho Nhà nước và cấp phát kinh phí của Nhà nước cho mỗi thành viên, mỗi tổ chức. NSNN tuy có những biểu hiện rời rạc, phân tán nhưng hoạt động của nó không hề mang tính tự phát mà nằm trong sự kiểm soát của Nhà nước. Các nội dung bên trong của NSNN có mối quan hệ ràng buộc rất chặt chẽ, các khoản thu Trang 4
ngân sách phần lớn mang tính chất bắt buộc, còn các khoản chi lại mang tính cấp phát. Chính những nội dung này đóng vai trò quyết định sự tồn tại của NSNN. Hoạt động của NSNN là hoạt động phân phối các nguồn tài chính, là quá trình giải quyết các quyền lợi kinh tế giữa Nhà nước với xã hội. Từ đó, các nguồn tài chính được chia thành hai phần là phần nộp vào NSNN và phần để lại cho xã hội. Phần nộp vào ngân sách tiếp tục được phân phối lại thông qua các khoản cấp phát từ ngân sách cho tiêu dùng và đầu tư. Quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân đã làm xuất hiện hệ thống các quan hệ tài chính thể hiện ở phần thu và phần chi NSNN. Hệ thống các quan hệ tài chính tạo nên bản chất của NSNN. Các quan hệ tài chính này bao gồm: Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh; quan hệ kinh tế giữa NSNN với các đơn vị thuộc lĩnh vực phi sản xuất vật chất; quan hệ kinh tế giữa NSNN với hộ gia đình và dân cư; quan hệ kinh tế giữa NSNN với thị trường tài chính. Như vậy, mặc dù các biểu hiện của NSNN rất phong phú và đa dạng nhưng về thực chất chúng phản ảnh các nội dung cơ bản là: Thứ nhất, như đã phân tích ở trên, NSNN là một phạm trù kinh tế. Thứ hai, xét theo nội dung vật chất NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước, được sử dụng để phục vụ các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Quỹ tiền tệ này thể hiện lượng tiền huy động từ thu nhập quốc dân để đáp ứng cho các khoản chi tiêu của Nhà nước theo nguyên tắc không hoàn trả. Quỹ tiền tệ tập trung của ngân sách Nhà nước có cả hai mặt là mặt tĩnh và mặt động. Mặt tĩnh thể hiện số liệu các nguồn tài chính được tập trung vào ngân sách Nhà nước mà chúng ta có thể xác định được vào bất kỳ thời điểm nào. Mặt động thể hiện các quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị gắn liền với quỹ tiền tệ tập trung của ngân sách Nhà nước, đó là số lượng các nguồn tài chính được tập trung vào ngân sách và từ ngân sách phân bổ các nguồn tài chính cho nền kinh tế quốc dân. Thứ ba, xét về nội dung quản lý thì NSNN là kế hoạch tài chính cơ bản của Chính phủ. NSNN là một kế hoạch tài chính bao gồm các khoản thu và chi của Nhà nước được mô tả dưới hình thức cân đối bằng giá trị tiền tệ bao quát ba khu vực chủ yếu của nền kinh tế là Nhà nước, doanh nghiệp và hộ gia đình. Phần thu thể hiện các nguồn tài chính được huy động vào ngân sách Nhà nước. Phần chi thể hiện chính sách phân phối các nguồn tài chính đã huy động để thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô của quốc gia. Ngân sách Nhà nước được lập và thực hiện cho một thời gian nhất định, thường là một năm, được Quốc hội phê chuẩn và thông qua. Trang 5
Thứ tư, xét về mặt pháp lý thì NSNN là một đạo luật tài chính có thời hạn trong thời gian là một năm. Thứ năm, cơ sở quyết định của ngân sách là kết quả hoạt động của nền kinh tế quốc dân. Từ đó, có thể đi đến kết luận một cách toàn diện và khoa học: Bản chất của NSNN, đó là tổng thể các mối quan hệ kinh tế được phát sinh trong quá trình phân phối bằng giá trị tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân để hình thành quỹ tiền tệ tập trung nhằm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ kinh tế - xã hội của Nhà nước trong một thời kỳ nhất định, thường là một năm. 1.1.2. Cơ cấu NSNN NSNN là một chỉnh thể kinh tế - xã hội được hợp thành bởi hai nội dung cơ bản là thu và chi; các nội dung lớn đó lại được hình thành từ các nội dung nhỏ. Do vậy, có thể nói NSNN là một chỉnh thể kinh tế - xã hội bao gồm nhiều nội dung thu - chi được sắp xếp theo một cơ cấu nhất định. Nói cách khác, cơ cấu NSNN chỉ mối quan hệ giữa các nội dung thu – chi của NSNN trong những khoảng thời gian nhất định nhằm phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Cơ cấu NSNN được thể hiện qua các mối quan hệ như sau: Thứ nhất, cơ cấu NSNN được thể hiện qua các mối quan hệ dưới giác độ tổng thể như quan hệ giữa tổng thu với tổng chi, giữa tổng thu và tổng chi với tổng sản phẩm xã hội, giữa tổng thu và tổng chi với tổng kim ngạch xuất nhập khẩu, giữa tốc độ tăng thu và tăng chi với tốc độ tăng trưởng kinh tế …. Mối quan hệ giữa tổng thu với tổng chi được xem là quan trọng và cơ bản nhất. Trong điều hành NSNN, có nhiều quan điểm xử lý về mối quan hệ giữa tổng thu với tổng chi, tùy theo giai đoạn và tình trạng phát triển kinh tế: Quan điểm “một ngân sách tốt nhất là luôn luôn cân bằng” phù hợp với thời kỳ nền kinh tế còn ở trình độ chưa phát triển, Nhà nước chưa can thiệp gì vào các hoạt động kinh tế và ngân sách chủ yếu sử dụng cho nhiệm vụ hành chính và cai trị. Quan điểm “một ngân sách tốt nhất là ngân sách không cân bằng” lại phù hợp với giai đoạn Nhà nước đã kiểm soát và làm chủ ngân sách, sử dụng NSNN như một công cụ để phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, do vậy quan điểm điều hành ngân sách lúc này mang tính tích cực hơn. Cùng theo quan điểm này nhưng khi xác định về mối tương quan giữa thu và chi ngân sách, mỗi nước lại đưa ra những phương châm khác nhau: Trang 6
Đối với những nước có nền kinh tế chưa phát triển, thu chưa đáp ứng đủ chi thì thực hiện theo phương châm: thu quyết định chi, chi phụ thuộc vào thu. Trong trường hợp này, bội chi ngân sách trước đây được các nước sử dụng biện pháp khắc phục chủ yếu bằng cách in thêm tiền giấy phát hành vào lưu thông. Tuy nhiên biện pháp này không những không giải quyết được nguồn gốc của vấn đề mà còn làm cho đồng tiền mất giá nhanh, lạm phát cao và bội chi ngân sách ngày càng tăng. Ngày nay, các nước thường sử dụng biện pháp thắt chặt chi tiêu, vay trong nước hoặc nước ngoài để bù đắp thiếu hụt ngân sách thông qua tín dụng Nhà nước; đây được coi như biện pháp tốt nhất để khắc phục bội chi ngân sách. Đối với những nước có nền kinh tế đã phát triển, nguồn thu ngân sách dồi dào, đã vượt quá nhu cầu chi thì lại thực hiện theo phương châm: chi quyết định thu, thu bao nhiêu là do nhu cầu chi quyết định. Mối quan hệ giữa tổng thu và tổng chi với tổng sản phẩm xã hội được thể hiện thông qua tỷ lệ động viên vào NSNN trên tổng sản phẩm quốc nội (GDP) hay tổng sản phẩm quốc gia (GNP). Tổng thu NSNN càng lớn nếu GDP hay GNP và tỷ lệ động viên càng cao. Tỷ lệ động viên vào NSNN ở mỗi nước trong từng thời kỳ là không giống nhau. Tại các nước có nền kinh tế phát triển cao, tỷ lệ động viên vào NSNN có thể lên tới trên 50%, tuy nhiên tại các nước kém phát triển thì tỉ lệ này chỉ vào khoảng từ 10% – 25%. Thứ hai, cơ cấu NSNN được xem xét trong các mối quan hệ bên trong với các nội dung cơ bản của nó là thu và chi. Thu NSNN là một số tiền Nhà nước huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp. Phần lớn các khoản thu NSNN đều mang tính chất cưỡng bức (bắt buộc), phần còn lại là các nguồn thu khác của Nhà nước. Thu NSNN được cấu thành bởi nhiều nội dung cụ thể khác nhau như thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Trong đó, thuế là khoản thu cơ bản và chủ yếu của NSNN. Ở nước ta trong thời kỳ thực hiện cơ chế kế hoạch hóa tập trung trước đây, nguồn thu từ thuế chưa được coi trọng nên kết quả thuế thường chỉ đóng góp dưới 50% trong tổng thu NSNN. Từ khi chuyển sang cơ chế thị trường, chúng ta đã xác định đúng vai trò của thuế và coi đây là nguồn thu chủ yếu của NSNN; các khoản thu từ thuế đã chiếm tỷ trọng ngày càng cao trong tổng thu NSNN, góp phần làm cho thu NSNN hàng năm tăng ổn định. Trang 7
Chi NSNN bao gồm các khoản chi nhằm phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng, bảo đảm cho hoạt động của bộ máy quản lý Nhà nước, chi trả nợ của Nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Cơ cấu chi NSNN là nội dung chủ yếu trong phần lý luận của đề tài nên sẽ được trình bày cụ thể hơn tại mục 1.2 dưới đây. 1.1.3. Chức năng của NSNN Bản chất của NSNN từ nhiều góc độ được thể hiện qua chức năng của nó, do đó nghiên cứu chức năng của NSNN sẽ làm cho bản chất của nó được bộc lộ rõ hơn. Trước đây, các nhà kinh tế ở nước ta cho rằng TCNN nói chung và NSNN nói riêng có hai chức năng là phân phối và giám đốc. Sau này đã có nhiều ý kiến cho rằng phạm trù phân phối còn mang ý nghĩa rất chung chung, không thể hiện đúng vị trí, chức năng của NSNN. Nhận định trên có phần đúng vì cho tới nay, khi phân tích chức năng phân phối NSNN đa số chúng ta mới chỉ nhìn nhận nó ở ý nghĩa số học của quá trình phân chia mà chưa chú ý đến ý nghĩa tổng hợp và bao quát của nó. Chức năng của NSNN bắt nguồn từ bản chất của NSNN, mà nguyên nhân ra đời, tồn tại của NSNN lại gắn liền với sự ra đời và tồn tại của Nhà nước. Một Nhà nước muốn ra đời, tồn tại trước hết cần phải có các nguồn tài chính chi tiêu cho bộ máy quản lý Nhà nước; chi phí cho cảnh sát và quân đội; các khoản chi thực hiện các chức năng của Nhà nước như chi về văn hóa, giáo dục – đào tạo, y tế, phúc lợi xã hội, chi đầu tư xây dựng cơ bản, xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng, đầu tư phát triển sản xuất …. Tất cả các nhu cầu chi tiêu tài chính này của Nhà nước đều được đáp ứng bằng các nguồn thu từ thuế và các nguồn thu khác. Như vậy, có thể thấy chức năng của NSNN gồm: Thứ nhất, NSNN có chức năng huy động các nguồn tài chính và bảo đảm các nhu cầu chi tiêu theo dự toán của NSNN. Thứ hai, NSNN có chức năng thực hiện cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi bằng tiền của Nhà nước. 1.1.4. Vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường Vai trò của NSNN được xác định trên cơ sở bản chất, chức năng và các nhiệm vụ cụ thể của nó trong từng giai đoạn. Nói một cách khác, vai trò của NSNN chính là sự vận dụng các chức năng của nó vào hoạt động thực tiễn. Xuất phát từ Trang 8
quan điểm trên, có thể thấy vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường hiện nay như sau: 1.1.4.1. NSNN có vai trò khai thác các nguồn lực tài chính để đảm bảo nguồn tài chính cho hoạt động của bộ máy Nhà nước và thực hiện chức năng quản lý Nhà nước. Các nguồn lực tài chính mà NSNN cần khai thác hiệu quả bao gồm cả những nguồn lực tài chính hữu hình lẫn các nguồn lực tài chính vô hình trong nền kinh tế quốc dân. Các nguồn lực tài chính hữu hình là những nguồn vốn bằng tiền hoặc đang luân chuyển hoặc đang tích lũy cần khai thác có hiệu quả để đầu tư phát triển. Trong đó, vốn đang luân chuyển gồm thuế, vốn lưu động, vốn cố định, vốn đang luân chuyển trên thị trường tài chính của ngân hàng, các công ty tài chính, thị trường chứng khoán. Vốn đang tích lũy gồm dự trữ quốc gia, dự trữ bắt buộc, tiền tiết kiệm, các quỹ dự phòng, quỹ tích lũy của các doanh nghiệp, bảo hiểm phí của các công ty bảo hiểm …. Các nguồn lực tài chính vô hình là các nguồn tài chính đang ở dạng tiềm tàng, khó nhận dạng. Nó tác động gián tiếp đến việc gia tăng nguồn lực tài chính quốc gia một cách rất hiệu quả. Cụ thể, các nguồn lực tài chính vô hình như thương hiệu, sở hữu trí tuệ, phần mềm tin học, kỹ năng lao động, khai thác các di tích lịch sử, tận dụng thời cơ để đầu tư mạo hiểm, các chính sách đúng đắn và phù hợp, năng lực và uy tín của các cá nhân, giáo dục và đào tạo …. 1.1.4.2. NSNN có vai trò điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Trong điều kiện nền kinh tế nước ta đang phát triển theo nền kinh tế thị trường, vai trò công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế của NSNN là hết sức quan trọng. Nhà nước sử dụng NSNN để định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất, kinh doanh, chống độc quyền. Bằng công cụ thuế, giá Nhà nước, trợ giá, tỷ giá hối đoái, dự trữ quốc gia, lãi suất tín dụng, chính sách tài chính, Nhà nước có thể điều chỉnh được giá cả, thị trường một cách chủ động. Thuế là công cụ điều tiết kinh tế đa diện và có hiệu quả cao vì nó là công cụ cưỡng chế của mọi Nhà nước để hình thành cơ sở vật chất cho Nhà nước. Mặt khác, thuế gắn với mọi hoạt động sản xuất, kinh doanh, mà hoạt động sản xuất kinh doanh lại là cốt lõi của hoạt động kinh tế. Vai trò quan trọng của thuế trong điều tiết kinh tế vĩ mô thể hiện ở chỗ: thuế góp phần hiện thực hóa các định hướng và chính sách kinh tế của Nhà nước; góp phần tổ chức lại cơ cấu kinh tế, phân công lại lao động xã hội theo định hướng của Nhà nước; kích thích HĐH công nghệ, là Trang 9
công cụ để bảo hộ sản xuất nội địa; nó hướng dẫn tiêu dùng, bảo đảm ổn định đời sống, thực hiện công bằng xã hội cho các tầng lớp dân cư; nó là công cụ để can thiệp vào cung cầu thị trường, kiểm soát lạm phát và ổn định giá cả; thuế kiểm tra các hoạt động kinh tế về mặt số lượng và chất lượng. Giá cả các hàng hóa do Nhà nước quy định cũng có vai trò quan trọng trong điều tiết nền kinh tế vĩ mô. Dựa theo nguyên lý trên từng mặt hàng cá biệt, giá cả có thể tách rời giá trị; Nhà nước quy định giá một số mặt hàng quan trọng thiết yếu thoát ly khỏi quan hệ cung cầu, hướng vào lợi ích quốc kế dân sinh nhằm ổn định sản xuất và đời sống. Nhà nước quy định giá cả hàng hóa cao hơn giá trị khi cần điều tiết lại thu nhập và thực hiện chuyển dịch tích lũy từ khu vực này sang khu vực khác. Trường hợp cần ổn định sức mua của người dân, ổn định sản xuất, ổn định tiền tệ thì Nhà nước quy định giá cả hàng hóa thấp hơn giá trị. Trợ giá là biện pháp Nhà nước mua hàng hóa của người sản xuất với giá có lợi cho họ, mục đích là nhằm ổn định, phát triển sản xuất. Nhà nước bao tiêu sản phẩm hàng hóa đối với những doanh nghiệp thuộc những ngành nghề mới cần khuyến khích để giúp tăng cường khả năng đứng vững, phát triển ổn định và nâng cao sức cạnh tranh. Tỷ giá hối đoái cũng là công cụ hữu hiệu để điều tiết kinh tế vĩ mô. Trên thế giới có hai cơ chế hình thành tỷ giá là tỷ giá biến động trong một khung với biên độ nhất định hay còn gọi là tỷ giá có sự quản lý của Nhà nước và tỷ giá thả nổi do ngân hàng xác định linh hoạt. Ở VN, chúng ta thực hiện cơ chế tỷ giá thả nổi có sự quản lý của Nhà nước, ngân hàng Nhà nước xác định và công bố tỷ giá hối đoái của đồng VN. Thông qua chính sách tỷ giá hối đoái, Nhà nước có thể khuyến khích nhập khẩu hay xuất khẩu trong từng giai đoạn. Nhà nước sử dụng dự trữ quốc gia như một công cụ để bảo đảm an ninh kinh tế. Dự trữ quốc gia có thể là ngoài tệ mạnh, vàng, đá quý và cả những hàng hóa thiết yếu cho xã hội như lương thực, nguyên liệu, nhiên liệu … Lãi suất tín dụng là công cụ để điều tiết lưu thông tiền tệ, ổn định giá cả. Trong nền kinh tế thị trường, công cụ lãi suất tín dụng được các Chính phủ sử dụng khá phổ biến và hiệu quả. Với chính sách lãi suất tín dụng phù hợp, Chính phủ có thể khuyến khích tích lũy hay tiêu dùng, thu hút nguồn vốn đầu tư từ trong nước và ngoài nước. 1.1.4.3. NSNN cung cấp nguồn kinh phí để Nhà nước đầu tư cho cơ sở kết cấu hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp thuộc các ngành then chốt, để trên cơ sở đó tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sự ra đời và phát triển của các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Trang 10
Thông qua NSNN, Nhà nước hỗ trợ cho các doanh nghiệp nhằm bảo đảm ổn định về cơ cấu hoặc chuẩn bị chuyển đổi sang cơ cấu mới cao hơn, điều hòa thị trường hàng hóa và thị trường sức lao động giữa các vùng và các khu vực. Sự tăng lên về vốn đầu tư làm cho nhu cầu chi tiêu tăng lên tác động đến tổng cầu, làm tăng sản lượng hàng hóa, việc làm và kèm theo sự biến động tăng giá. Đồng thời, tăng vốn đầu tư sẽ làm vốn sản xuất tăng lên, làm tăng năng lực sản xuất, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế theo hướng tác động đến tổng cung bằng tăng sản lượng và việc làm kéo theo mức giá giảm, tạo khả năng thu hút và sử dụng có hiệu quả các nhân tố tài nguyên, lao động. Bên cạnh đó, Nhà nước thông qua các chính sách thuế bảo đảm thực hiện vai trò định hướng đầu tư, kích thích hoặc hạn chế sản xuất, kinh doanh. Một chính sách thuế có lợi sẽ thu hút được doanh nghiệp bỏ vốn đầu tư vào nơi cần thiết, ngược lại một chính sách thuế khắt khe sẽ giảm bớt luồng di chuyển vốn vào nơi cần hạn chế tăng trưởng. Vì vậy, chính sách ngân sách phải gắn liền với chính sách phát triển kinh tế - xã hội và nó phục vụ trực tiếp cho chính sách này. 1.1.4.4. NSNN có vai trò góp phần đảm bảo công bằng xã hội. Hậu quả nặng nề của đất nước ta sau chiến tranh và những mặt trái của cơ chế thị trường chỉ có thể sửa chữa và khắc phục bằng sự điều tiết của Nhà nước thông qua các công cụ thuế, trợ cấp và chi tiêu ngân sách. Thuế trở thành công cụ tài chính quan trọng để điều tiết và phân phối lại một cách thỏa đáng những đối tượng có thu nhập cao để phân phối lại cho các đối tượng thu nhập thấp, ngoài ra thuế còn đóng vai trò hướng dẫn tiêu dùng hợp lý. Thông qua các khoản chi và trợ cấp ngân sách, Nhà nước giải quyết những vấn đề xã hội như y tế, giáo dục, văn hóa, xóa đói giảm nghèo, trợ cấp cho các đối tượng chính sách và chi cho các nhiệm vụ xã hội khác. 1.2. Cơ cấu chi NSNN 1.2.1. Khái niệm về cơ cấu chi NSNN Chi NSNN là một chỉnh thể kinh tế - xã hội phản ánh một trong hai mặt hoạt động chủ yếu của NSNN với nhiều nội dung chi cụ thể hợp thành một cơ cấu nhất định. Cơ cấu chi NSNN là chỉ trình tự và các quan hệ (tỷ lệ, tỷ trọng …) giữa các nội dung chi NSNN trong từng khoảng thời gian, điều kiện và hoàn cảnh nhất định Trang 11
nhằm đáp ứng yêu cầu thực hiện các chức năng, nhiệm vụ cụ thể của Nhà nước trong từng thời kỳ. 1.2.2. Nội dung cơ cấu chi NSNN Nội dung cơ cấu chi NSNN bao gồm: các yếu tố cấu thành chi NSNN và trình tự, tỷ trọng của các nội dung chi trong cơ cấu chi NSNN. 1.2.2.1. Các yếu tố cấu thành chi NSNN Các nội dung chi NSNN chính là các yếu tố cấu thành chi NSNN. Trong đó, có những nội dung chi luôn luôn được duy trì ổn định trong suốt lịch sử ra đời và phát triển của NSNN như chi duy trì bộ máy Nhà nước, chi an ninh quốc phòng; tuy nhiên cũng có nội dung chi NSNN chỉ phát sinh và tồn tại trong một thời gian nhất định, đó là những nội dung chi có tính chất xã hội như chi trợ cấp, hỗ trợ …. Căn cứ vào những nguyên tắc khác nhau, có thể phân loại về chi NSNN theo những cách khác nhau. Sau đây là một số cách phân loại chi NSNN chủ yếu: a) Phân loại chi ngân sách theo tính chất phát sinh Căn cứ vào tính chất phát sinh của các khoản chi ngân sách thì NSNN được phân thành hai loại là chi thường xuyên và chi không thường xuyên. Chi thường xuyên: là những khoản chi mang tính tương đối đều đặn về quy mô, số lượng, không gian và thời gian. Những khoản chi này nhằm bảo đảm cho sự duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước và chi về an ninh chính trị, trật tự xã hội. Các khoản chi thường xuyên thường được sử dụng hết trong thời gian ngắn. Quy mô của chi thường xuyên phụ thuộc vào các yếu tố như: - Tổ chức và năng lực bộ máy quản lý Nhà nước. - Vai trò và chức năng của Nhà nước trong nền kinh tế - xã hội. - Quy mô của NSNN với khả năng tích lũy và khả năng phát triển của nền kinh tế. - Chính sách chi tiêu của Nhà nước từng thời kỳ. Theo Luật Ngân sách của VN được Quốc hội thông qua năm 2002, các khoản chi thường xuyên NSNN bao gồm: - Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, sự nghiệp khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác; - Các hoạt động sự nghiệp kinh tế; Trang 12
- Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội; - Hoạt động của các cơ quan Nhà nước, Đảng Cộng sản VN và các tổ chức chính trị - xã hội; - Trợ giá theo chính sách của Nhà nước; - Các chương trình quốc gia; - Hỗ trợ quỹ bảo hiểm xã hội; - Trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội; - Tài trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp theo quy định của pháp luật; - Chi trả lãi tiền vay của Chính phủ; - Chi viện trợ; - Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Chi không thường xuyên: Là những khoản chi phát sinh không có tính chất thường xuyên và phần lớn chúng phát sinh và được sử dụng trong thời gian dài. Quy mô của chi không thường xuyên phụ thuộc vào quy mô của NSNN và quy mô của chi thường xuyên. Theo Luật Ngân sách năm 2002, chi không thường xuyên bao gồm các nội dung: - Chi đầu tư phát triển: Các khoản đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn; đầu tư hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước; chi bổ sung dự trữ Nhà nước. - Chi cho vay, hỗ trợ quỹ và tham gia góp vốn của Chính phủ; - Chi trả nợ gốc các khoản tiền vay trong nước và vay nước ngoài của Chính phủ. - Các khoản chi không thường xuyên khác. Cách phân loại chi ngân sách theo tính chất phát sinh có ưu điểm là giúp công tác điều hành ngân sách có thể tổng hợp, khái quát các khoản chi phát sinh, từ đó sắp xếp trật tự ưu tiên cho phù hợp. Nhược điểm là cách phân loại này chưa giúp thấy rõ nội dung của từng khoản chi. b) Phân loại chi ngân sách theo mục đích sử dụng cuối cùng Trang 13
Căn cứ vào mục đích sử dụng cuối cùng của các khoản chi ngân sách thì NSNN được phân thành hai loại là chi tích lũy và chi tiêu dùng. Chi tích lũy: là các khoản chi NSNN dùng vào việc tái sản xuất mở rộng xã hội, phát triển cơ sở vật chất của các lĩnh vực phi sản xuất và tăng thêm phần dự trữ cho Chính phủ. Như vậy chi tích lũy không chỉ mang tính đầu tư phát triển sản xuất mà còn bộ phận mang tính phi sản xuất. Chi tích lũy không những chỉ mở rộng vốn sản xuất kinh doanh mà xét về hình thái hiện vật, chi tích lũy còn được biểu hiện thành tái sản xuất mở rộng xã hội của tài sản cố định, tư liệu sản xuất, nguồn lực dự trữ và nâng cao các điều kiện vật chất cho quản lý Nhà nước và phát triển các lĩnh vực xã hội. Đây là yếu tố rất quan trọng trong việc phát triển, tăng trưởng kinh tế và nâng cao cơ sở vật chất cho quốc gia. Chi tiêu dùng: là các khoản chi dùng để mua sắm tư liệu tiêu dùng nhằm thỏa mãn nhu cầu con người. Đây là bộ phận chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu chi NSNN nhằm phục vụ cho nhu cầu trước mắt và hầu như được sử dụng hết sau khi đã chi. Nội dung của chi tiêu dùng bao gồm cả tiêu dùng có tính chất cá nhân (như tiền lương, trợ cấp …) và tiêu dùng có tính chất xã hội để hòa nhập con người vào cộng đồng xã hội. Giữa chi tích lũy và chi tiêu dùng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, cụ thể như sau: Trong điều kiện thu NSNN không thay đổi, nếu chi tiêu dùng tăng thì chi tích lũy sẽ giảm và ngược lại. Trong điều kiện thu NSNN tăng, chi tích lũy và chi tiêu dùng cũng sẽ tăng. Tuy nhiên, tỷ lệ tăng trưởng của chúng có khác nhau theo mối tương quan nếu chi tích lũy tăng nhiều thì chi tiêu dùng sẽ tăng ít và ngược lại. Nếu xét về lâu dài, tăng chi tích lũy cũng chính là điều kiện để tăng chi tiêu dùng trong tương lai. Chính vì vậy, mục tiêu của mỗi quốc gia trong điều hành ngân sách là cố gắng tăng chi tích lũy trong cơ cấu chi NSNN trong khả năng có thể. Phân loại chi NSNN theo mục đích sử dụng cuối cùng có ưu điểm là có thể thấy khá rõ nội dung kinh tế của các khoản chi. Tuy nhiên, hạn chế của cách phân loại này là độ chính xác không cao do có những nội dung khó phân định được là chi tích lũy hay chi tiêu dùng. c) Phân loại chi NSNN theo tính chất cung cấp hàng hóa dịch vụ cho xã hội. Trang 14
Theo tiêu chí này, chi NSNN được phân loại theo tính chất cung cấp hàng hóa dịch vụ cá nhân và hàng hóa dịch vụ công cộng. Hàng hóa dịch vụ cá nhân là những hàng hóa chủ yếu được cung cấp riêng rẽ cho từng cá nhân và mang tính loại trừ cao. Hàng hóa dịch vụ công cộng là những hàng hóa phục vụ cho nhiều người cùng sử dụng và khó hoặc không thể loại trừ việc sử dụng chúng của một người nào đó. Hàng hóa dịch vụ công cộng lại được phân loại thành hàng hóa dịch vụ công cộng thuần túy và hàng hóa dịch vụ công cộng không thuần túy. Hàng hóa dịch vụ công cộng thuần túy có đặc tính: không thể thực hiện được định xuất sử dụng chúng, tức là không thể phân bổ theo khẩu phần để sử dụng; không cần thiết việc định xuất sử dụng, tức là không cần thiết loại trừ bất cứ người tiêu dùng nào vì tiêu dùng của một cá nhân không ảnh hưởng và làm giảm tiêu dùng của người khác. Hàng hóa dịch vụ công cộng không thuần túy là những loại hàng hóa dịch vụ công cộng không có những đặc tính trên. 1.2.2.2. Trình tự và tỷ trọng của các nội dung chi trong cơ cấu chi NSNN a) Trình tự sắp xếp của các nội dung chi trong cơ cấu chi NSNN Trong cơ cấu chi NSNN, các nội dung chi được sắp xếp theo trình tự: Trước hết là những nội dung chi mang tính chất bắt buộc để duy trì sự tồn tại và hoạt động bình thường của bộ máy Nhà nước. Tiếp theo là những nội dung chi cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước về kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội. Vấn đề đặt ra trong công tác quản lý, điều hành ngân sách là phải xác định thứ tự ưu tiên những nội chi cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước về kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội; đây là nhiệm vụ rất khó khăn vì các nội dung chi trong cơ cấu chi NSNN có mối quan hệ ràng buộc lẫn nhau. Chúng ta hãy xét mối quan hệ giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên trong cơ cấu chi NSNN: Xem xét mối quan hệ giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên mang ý nghĩa quan trọng nhất trong việc xác định trình tự, vị trí các nội dung trong cơ cấu chi NSNN. Trong điều kiện ở các quốc gia mà thu ngân sách còn chưa đủ đáp ứng nhu cầu chi thì nhiệm vụ vừa phải đảm bảo duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước, giữ vững an ninh chính trị, trật tự xã hội, vừa phải tập trung nguồn lực đầu tư phát triển kinh tế - xã hội là bài toán nan giải. Trang 15
Đối với VN, quan điểm hiện nay của Nhà nước ta là trong cơ cấu chi NSNN, cần ưu tiên chi đầu tư phát triển hơn chi thường xuyên. Quan điểm này thể hiện bằng các biện pháp cắt giảm chi thường xuyên để ưu tiên cho chi đầu tư. Nghị quyết của Quốc hội nhiệm kỳ 1996 – 2000 cũng quy định tốc độ tăng chi thường xuyên không được phép vượt quá tốc độ tăng chi đầu tư phát triển. b) Tỷ trọng của các nội dung chi trong cơ cấu chi NSNN Tỷ trọng của các nội dung chi giúp xác định rõ phạm vi, quy mô từng nội dung chi NSNN; nó phản ánh được vai trò của Nhà nước trong thực hiện các chức năng và nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Chính vì vậy, có thể nói đây là yếu tố thể hiện rõ nét nhất cơ cấu chi NSNN. Tỷ trọng của các nội dung chi trong cơ cấu chi NSNN không cố định mà được thay đổi liên tục tùy theo thời kỳ, tùy thuộc quy mô ngân sách và nhu cầu chi NSNN. Trong điều kiện của nước ta hiện nay nguồn thu còn chưa đáp ứng đủ nhu cầu chi, việc xác định tỷ trọng hợp lý của các nội dung chi là một nhiệm vụ rất khó khăn nhưng cũng rất cần thiết, mang ý nghĩa to lớn trong công tác điều hành và quản lý ngân sách. 1.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến cơ cấu chi NSNN Để có những chính sách đúng đắn trong xác định cơ cấu chi ngân sách nhằm chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cần phải nghiên cứu các nhân tố tác động và ảnh hưởng tới cơ cấu chi ngân sách. Có rất nhiều yếu tố tác động đến cơ cấu chi NSNN, trong đó có thể kể đến một số nhân tố có tầm ảnh hưởng chủ yếu đến cơ cấu chi NSNN là: 1.2.3.1. Nhân tố chính trị Nguồn gốc ra đời và quá trình phát triển của NSNN gắn liền với sự tồn tại và vai trò của Nhà nước trong từng thời kỳ lịch sử, NSNN là do Nhà nước toàn quyền quyết định. Nhà nước ngoài việc duy trì ngân sách để đảm bảo cho sự tồn tại của mình, còn động viên động viên tất cả các thành viên của xã hội tham gia vào phát triển kinh tế - xã hội, phục vụ cho lợi ích chung của xã hội. Tất cả các hình thức Nhà nước đều bao gồm chính thể, cấu trúc Nhà nước và chế độ chính trị; trong đó, chế độ chính trị mang tính đặc trung cho mỗi loại hình Nhà nước và giữ vai trò quan trọng nhất. Mỗi chế độ chính trị khác nhau thì có những chức năng, nhiệm vụ và mục tiêu khác nhau; theo đó, cơ cấu chi NSNN phụ thuộc rất nhiều vào hình thức tổ chức Nhà nước và các chức năng, nhiệm vụ mà nó phải thực hiện. Do vậy NSNN nói chung và cơ cấu chi NSNN nói riêng chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi nhân tố chính trị trong từng giai đoạn. Trang 16
1.2.3.2. Nhóm nhân tố kinh tế - xã hội Các nhân tố kinh tế - xã hội có tác động mạnh mẽ đến cơ cấu chi NSNN trên hai phương diện là quy mô ngân sách và yêu cầu chi ngân sách. Quy mô NSNN phụ thuộc chủ yếu vào các nguồn thu do nền kinh tế tạo ra. Mỗi quy mô ngân sách khác nhau sẽ có đường giới hạn ngân sách khác nhau và do vậy, cơ cấu chi và nội dung chi NSNN cũng khác nhau. Mỗi một nền kinh tế - xã hội khác nhau thì nhu cầu đảm bảo nguồn vốn từ NSNN cũng rất khác nhau. Do đó, có thể nói nhóm nhân tố kinh tế - xã hội có ảnh hưởng đến cơ cấu chi ngân sách, trong đó các yếu tố có ảnh hưởng quan trọng nhất là con người và khoa học kỹ thuật. 1.2.3.3. Nhóm nhân tố các nguồn lực quốc gia Một trong những vai trò quan trọng của NSNN là khai thác các nguồn lực quốc gia một cách có hiệu quả và phân bổ chúng một cách hợp lý để phát triển kinh tế - xã hội. Nguồn lực quốc gia bao gồm cả các nguồn lực kinh tế và các nguồn lực phi kinh tế. Nguồn lực kinh tế của một đất nước bao gồm tài nguyên thiên nhiên, vị trí địa lý và nguồn lực tài chính. Các quốc gia phải căn cứ vào nguồn lực kinh tế của mình để quyết định quy mô NSNN. Mặt khác, cơ cấu chi NSNN cũng phải được bố trí một cách hợp lý để khai thác các nguồn lực này một cách hiệu quả phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Nguồn lực phi kinh tế chủ yếu bao gồm các nguồn lực phi vật chất như trình độ dân trí, truyền thống văn hóa – xã hội của dân tộc, cơ chế quản lý điều hành xã hội … Đối với tất cả các quốc gia, càng ngày người ta càng nhận thức đúng vai trò quan trọng của việc phát huy nguồn lực phi kinh tế để phát triển; từ đó việc đầu tư vào lĩnh vực nâng cao dân trí, phát huy tính chủ động sang tạo của các thành viên trong xã hội, khơi dậy các truyền thống văn hóa, đạo đức tốt đẹp đang trở thành những quốc sách của mỗi quốc gia, nhất là những nước đang phát triển. Để đáp ứng yêu cầu trên, cơ cầu chi NSNN cũng phải được sắp xếp lại cho thỏa đáng và phù hợp trong từng giai đoạn phát triển. 1.2.3.4. Nhân tố về nhu cầu của đời sống kinh tế - xã hội đòi hỏi về hàng hóa, dịch vụ công cộng Vai trò của Nhà nước trong khu vực kinh tế công cộng ngày càng trở lên quan trọng theo quá trình phát triển của nền kinh tế. Đối với các quốc gia phát triển, Chi NSNN chủ yếu là để đầu tư cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công cộng cho đời sống kinh tế - xã hội. Trang 17
Đối với VN, trước đây trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung chúng ta mới chỉ chủ yếu xác định tiêu thức phân bổ theo đối tượng hưởng thụ NSNN mà chưa chú trọng đúng mức đến hiệu quả cuối cùng của chi NSNN, đó là thỏa mãn nhu cầu đời sống kinh tế - xã hội về hàng hóa, dịch vụ công cộng. Ngày nay cùng với tiến trình đổi mới, trong điều kiện các nguồn lực quốc gia còn giới hạn, cơ cấu chi NSNN cũng phải được sắp xếp lại theo định hướng đáp ứng yêu cầu ngày càng tăng của đời sống kinh tế - xã hội về nhu cầu hàng hóa, dịch vụ công cộng. Như vậy, có thể nói nhu cầu của đời sống kinh tế - xã hội đòi hỏi về hàng hóa, dịch vụ công cộng có ảnh hưởng lớn đến cơ cấu chi NSNN. 1.2.4. Tác động của cơ cấu chi NSNN với mục tiêu chuyển dịch cơ cấu kinh tế Một trong những vai trò quan trọng của NSNN là góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng CNH – HĐH. Cơ cấu kinh tế có thể được hiểu là tổng thể các yếu tố, các bộ phận hợp thành với các vị trí, tỷ trọng tương ứng giữa các bộ phận và mối quan hệ qua lại giữa các bộ phận trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Cơ cấu kinh tế có thể là cơ cấu ngành, cơ cấu các vùng kinh tế và cơ cấu giữa các thành phần kinh tế. Vai trò quan trọng của ngân sách trong tác động đến cơ cấu chi NSNN thể hiện qua việc Nhà nước định hướng, xác định tỷ trọng các nội dung chi ngân sách một cách hợp lý. Tác động của cơ cấu chi NSNN với mục tiêu chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng CNH – HĐH được thể hiện trong từng lĩnh vực như sau: 1.2.4.1. Cơ cấu chi NSNN có vai trò tạo điều kiện cho cơ cấu giữa các ngành kinh tế chuyển dịch theo đúng định hướng Chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng CNH - HĐH tức là xây dựng một cơ cấu kinh tế hợp lý, tiên tiến và hiện đại. Nếu xét theo nghĩa rộng thì đó là việc xây dựng mối quan hệ giữa các ngành, các vùng và các thành phần kinh tế. Nếu xét theo nghĩa hẹp thì đó là mối quan hệ kinh tế giữa các ngành, trong đó mối quan hệ giữa công nghiệp với nông nghiệp và với dịch vụ là quan trọng nhất. Thông qua chính sách điều hành chi ngân sách, Nhà nước có thể tập trung các khoản chi ngân sách cho ưu tiên phát triển các ngành công nghiệp, dịch vụ trên cơ sở định hướng: giá trị sản lượng của ngành công nghiệp và dịch vụ chiếm ưu thế về tăng tỷ lệ tương đối và tuyệt đối, chiếm tỷ trọng lớn trong GDP; giá trị sản Trang 18
lượng của ngành nông nghiệp giảm tỷ lệ tương đối nhưng vẫn tăng lên tuyệt đối, chiếm tỷ trọng nhỏ trong GDP. Các khoản chi ngân sách cho mục tiêu chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng CNH - HĐH chủ yếu là chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế, đầu tư hỗ trợ cho doanh nghiệp, trợ giá, cho vay … Tuy nhiên, để sử dụng các khoản chi NSNN một cách hiệu quả nhất phải xác định Nhà nước cần đầu tư vào lĩnh vực nào, khâu nào một cách hợp lý. Trong cơ chế thị trường hiện nay, vai trò của Nhà nước chỉ nên định hướng, dẫn dắt, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế khác tham gia. 1.2.4.2. Cơ cấu chi NSNN có vai trò hỗ trợ và tạo điều kiện cho các vùng phát triển cân đối Giữa các vùng trong một tỉnh hay giữa các vùng trên phạm vi của một quốc gia, do điều kiện về tự nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội khác nhau nên mức độ phát triển về kinh tế - xã hội luôn có sự chênh lệch. Nhiệm vụ của Nhà nước là thông qua điều chỉnh cơ cấu chi NSNN, ưu tiên đầu tư, hỗ trợ cho các cùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, vùng sâu, vùng xa. Các khoản chi ngân sách của Nhà nước nếu bố trí hợp lý sẽ có tác dụng thúc đẩy thu hút vốn đầu tư ngoài ngân sách từ những khu vực khác, tạo điều kiện thúc đẩy sản xuất kinh doanh, khai thác các lợi thế, tiềm năng của mỗi vùng để phát triển kinh tế - xã hội. Bản thân nền kinh tế thị trường với tính tự phát của nó luôn dẫn đến xu thế phân hóa giàu - nghèo trong xã hội ngày càng sâu sắc, khoảng cách về trình độ phát triển kinh tế - xã hội giữa thành thị với nông thôn, giữa đồng bằng với miền núi ngày càng tăng. Chính vì vậy, vai trò định hướng của Nhà nước thông qua điều hành cơ cấu chi NSNN có vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ và tạo điều kiện cho các vùng phát triển cân đối. 1.2.4.4. Cơ cấu chi NSNN có vai trò bảo đảm cho kinh tế Nhà nước giữ vai trò chủ đạo, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế khác phát triển theo đúng định hướng Trang 19